VII SA/Wa 1679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. L.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem i pięćdziesiąt) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem i pięćdziesiąt groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], nakazującej A. G., na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. W. w S., powstałej w wyniku robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przedstawił przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej rozbiórkę stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego. Jest to, zdaniem organu, przepis szczególny, w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę. W takiej sytuacji uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny - na podstawie art. 155 k.p.a. - prowadziłby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Oznacza to, że wzruszenie decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących nie zbadania przesłanek z art. 154 k.p.a., organ wskazał, iż A. G. we wniosku jednoznacznie wskazała na tryb art. 155 k.p.a., i w tym też trybie prowadzone było postępowanie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 20010 r., jak również decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżąca wskazała, iż decyzje są niezgodne z przepisami prawa, a w szczególności z treścią art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Podniosła, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w podstawie prawnej decyzji powołał art. 155 i 154 § 2 k.p.a., tymczasem w uzasadnieniu odniósł się jedynie do art. 155 k.p.a., z całkowitym pominięciem art. 154 k.p.a., na podstawie którego, w jej ocenie, możliwe byłoby wydanie decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji o rozbiórce budynku mieszkalnego. Podkreśliła także, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął się tą kwestią, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż odwołująca powinna wystąpić z nowym wnioskiem o rozpoznanie sprawy w oparciu o argumenty z art. 154 k.p.a. Zarzuciła również organom, iż nie uwzględniły istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nakazującej, na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. W. w S., powstałej w wyniku robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W świetle powołanej regulacji, jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 48 Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zatem zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, LEX nr 304157, wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt II OSK 1165/05, LEX nr 289285). Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie, jak słusznie wskazał organ, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy (patrz. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 352/06, LEX nr 339409; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 18/09 LEX nr 558396). W związku z powyższym, bez wpływu na wynik sprawy pozostają argumenty zgłoszone tak w ramach interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Uwzględnienie tych interesów, w trybie art. 155 k.p.a., byłoby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzić również należy, odnosząc się do zarzutów skargi, iż procedowanie organu było zakreślone żądaniem zawartym we wniosku skarżącej. We wniosku tym A. G. wskazała, iż wnosi o uchylenie decyzji nr [...] PINB w [...] na podstawie art. 155 k.p.a. Organy orzekające nie mogły więc rozpoznać sprawy przez pryzmat przesłanek art. 154 k.p.a. Powołany natomiast przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. art. 154 § 2 k.p.a., jest przepisem proceduralnym, odnoszącym się do sposobu zakończenia postępowania. Wskazuje on jedynie, że właściwy organ wydaje decyzję w przedmiocie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.