I OSK 1072/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2015/11 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2015/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Wskazaną decyzją Minister Obrony Narodowej uchylił rozkaz personalny Dyrektora Departamentu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i w tym zakresie ustalił nową datę zwolnienia na dzień [...] lipca 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podporucznik B. B. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym dowódcy plutonu w Pułku Ochrony. W opinii służbowej za okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] lutego 2011 r. uzyskał ogólną ocenę niedostateczną, w związku z czym dowódca jednostki wojskowej, w której skarżacy pełnił służbę, wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr MON z wnioskiem w sprawie zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej. Dyrektor, rozkazem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 111 pkt 6 oraz art. 115 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 6 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozkazu Minister Obrony Narodowej podzielił zasadność zwolnienia, z tym tylko, iż dokonał przesunięcia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na późniejszą, to jest na dzień [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż dyspozycja art. 111 pkt 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nakazująca organowi zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej ma charakter obligatoryjny. Minister wskazał też na prawidłowość procesu opiniowania oraz na fakt zmiany przez wyższego dowódcę, na skutek odwołania od opinii żołnierza, niektórych punktów opinii, co jednak nie wpłynęło na ocenę ogólną. Wskazując na fakt dokonania powyższej zmiany, organ zakwestionował poprawność zarzutu o nieobiektywności oceniania żołnierza przez jego bezpośredniego przełożonego i stosowania wobec żołnierza lobbingu. Organ wskazał również, iż do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, na który powołał się odwołujący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, zarzucając organowi naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz, wobec niedostrzeżenia tych naruszeń przez organ II instancji, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący ani w odwołaniu od rozkazu zwalniającego z zawodowej służby wojskowej, ani w skardze nie podnosił formalnych zastrzeżeń co do prawidłowości opinii. Wskazywał natomiast na nieobiektywność bezpośredniego przełożonego w procesie oceniania skarżącego, stosowanie wobec niego lobbingu, a także na fakt korzystniejszej oceny uzyskanej w poprzedniej opinii, gdy przełożonym skarżącego był inny oficer. Sąd podkreślił, że aby móc skutecznie zakwestionować poprawność zastosowania wobec skarżącego przez organy obu instancji przepisu art. 111 pkt 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. należałoby wykazać formalne uchybienia opinii będącej podstawą zwolnienia. Skarżący takich uchybień nie wykazał, także Sąd nie dopatrzył się formalnych uchybień w procesie opiniowania skarżącego. Zdaniem Sądu opinia jest całościowa, logiczna i wskazująca na konkretne oceny jednostkowe i wydano ją zgodnie z treścią wskazanego wyżej rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał też, iż sądownictwo administracyjne nie zajmuje się rozpatrywaniem skarg od treści opinii. W tym zakresie uregulowany w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych tryb odwołania się od opinii sporządzonej przez bezpośredniego przełożonego zabezpiecza żołnierza przed ewentualną nieobiektywnością bezpośredniego przełożonego. Zdaniem Sądu trafnym było stwierdzenie organu, iż jest on bezwzględnie związany negatywną oceną zawartą w opinii okresowej i okoliczność ta nakładała na niego, zgodnie z treścią art. 111 pkt 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r., obowiązek zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Z uwagi na te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżone zostało w całości, a skarga kasacyjna oparta o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie naruszyły prawa, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 80 K.p.a., wydając decyzje w niniejszej sprawie i na niedostrzeżeniu nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, który będąc do tego zobowiązanym nie naprawił przeoczenia organu I instancji polegającego na rozstrzyganiu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przekroczeniu granic tzw. uznania administracyjnego, w konsekwencji czego naruszony został również art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej i § 6 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2008 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 111 ust. 6 ustawy pragmatycznej i § 6 rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2008 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w tych przepisach nie ma możliwości uwzględniania kryteriów pozaprawnych, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego przy wydaniu rozstrzygnięcia należało uwzględnić interes skarżącego i jego szczególną sytuację. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej i poprzedzającego ją rozkazu z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił między innymi, iż organy nie wyjaśniły okoliczności wskazanych w odwołaniu, a które mogły mieć wpływ na ocenę przydatności skarżącego do służby. Chodziło o trzy postępowania dyscyplinarne które zakończyły się uniewinnieniem strony, przy jednoczesnym wykazaniu szeregu naruszeń, jakich dopuścili się przełożeni skarżącego. Ponadto organy winny były kierować się interesem strony i uwzględnić go wobec braku jakiegokolwiek konfliktu z interesem publicznym. Skarżący kasacyjnie zauważył, że organ I instancji, wydając w sprawie decyzję nie zapewnił skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału bądź zgłoszenia wniosków dowodowych, do czego prawo przyznaje kpa. Ani organ odwoławczy ani sąd nie odniósł się do tych uchybień. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w postępowaniu organów nie można dopatrzyć się realizowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Tym samym uznać należy, że działania organów naruszają interes skarżącego oraz przepisy prawa. Do każdej ze spraw należy podchodzić indywidualnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a szczególnie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał i z całą pewnością orzekł o całości sprawy, rozpatrując wszystkie istotne dla jej wyniku zarzuty. Zaskarżony wyrok w sposób dostateczny przedstawia przebieg całej sprawy. Prowadzone postępowanie pozostawało w zgodzie z art. 6-11, 77, 80 kpa. Podnosząc zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa nie wskazano choćby w najmniejszym stopniu jaki wpływ miało ono na wynik sprawy. Tymczasem konieczną przesłanką zastosowania przepisu art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. przez Sąd I instancji jest naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia normy procesowej skarżący kasacyjnie w myśl art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. winien taki wpływ wskazać, czego w odniesieniu do omawianego w tym miejscu zarzutu nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę precyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Nie znalazły usprawiedliwienia także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji nie można zatem przyjąć, aby naruszony został art. 151 ustawy P.p.s.a., Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę B. B., słusznie nie znajdując przesłanek do zastosowania art. 145§1pkt.1lit.c. P.p.s.a., co wynikać będzie z dalszej części wywodu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy podlega opiniowaniu służbowemu, którego proces rozpoczyna się na sześć miesięcy przed upływem kadencji na stanowisku służbowym w przypadku żołnierzy służby stałej. Z art. 26 ust. 4 tej ustawy wynika, że opinia służbowa ma na celu ocenę wykonywania przez żołnierza zawodowego obowiązków służbowych i stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. W opinii służbowej przełożony ocenia wywiązywanie się żołnierza zawodowego z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym oraz jego cechy osobowe. Opinia służbowa wydawana jest z urzędu, a nie na wniosek żołnierza, który nie może skutecznie ubiegać się o uruchomienie procedury opiniodawczej w omawianym trybie, a tym samym skutecznie żądać sporządzenia takiej opinii w dogodnym dla niego terminie i wyłącznie na jego własne potrzeby. Konsekwencją otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej jest zastosowanie mechanizmu, o którym mowa w art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej oraz w §6 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych(DZ.U. 2008. 23.137) . Stanowi on, iż żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania takiej oceny w opinii. Postępowanie dowodowe w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 111 pkt 6 sprowadza się w istocie do ustalenia istnienia lub nieistnienia wskazanej przesłanki obligatoryjnego zwolnienia. Należy podkreślić, że organ zwalniający jest związany wydaną opinią i nie może prowadzić postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację jej treści i zawartej w niej oceny. Oceniając materiał zebrany w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie Minister Obrony Narodowej prawidłowo ustalili, że niedostateczna ogólna ocena zawarta w opinii okresowej stanowi przesłankę obligatoryjnego zwolnienia, o której mowa w art. 111 pkt 6 ustawy pragmatycznej oraz w §6 ww. rozporządzenia. Opinia ta została sporządzona zgodnie z wymogami proceduralnymi określonymi w art. 26 tej ustawy oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych, na co słusznie zwrócił uwagę sąd I instancji. Za prawidłową uznać należy zatem przeprowadzoną przez sąd ocenę legalności dokonanego zwolnienia. Przepis art. 111 pkt 6 nie pozostawia organowi jakiejkolwiek swobody, obligując go do zwolnienia żołnierza w razie uzyskania przez niego oceny niedostatecznej, w sporządzonej zgodnie z wymogami opinii. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez organy, które zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Według tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszelkie braki w tym zakresie stanowią o wadliwości aktu, którego to uzasadnienie jest integralną częścią. Organ administracji publicznej podejmując więc rozstrzygnięcie, które przybiera formę decyzji winien przedstawić motywy takiego działania, wyjaśniając tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do określonej sytuacji faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało warunkom wynikającym z powołanego przepisu, odzwierciedlało bowiem w dostateczny sposób ustalenia faktyczne, a rozważania organu nawiązywały do materiału dowodowego i przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i w oparciu o art. 184 ustawy P.p.s.a. podlega oddaleniu.