VI SA/Wa 1545/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez S. sp. z o.o. [...] z siedzibą w Z. (skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na terenie gminy; Miasto Z. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 3 780 402 złotych na okres rozliczeniowy. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. W rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła pierwszą pozycję obok dwóch innych ofert, uzyskując w ocenie 87,5 punktów, w tym za: ciągłość - 10 pkt, jakość - 40 pkt, dostępność - 7,5 pkt oraz ofertę cenową- 30 pkt. Następnie Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w trakcie których strony ustaliły cenę jednostkową w wysokości 0,90 zł za punkt oraz liczbę świadczeń w wymiarze 180 000. Odzwierciedleniem tych ustaleń jest protokół końcowy z negocjacji podpisany przez strony, w którym zaznaczono, iż "...Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.." Ostatecznie w rankingu końcowym po negocjacjach skarżąca zajęła 6 pozycję (16 miejsce), z łączną liczbą 70,83 punktów, w tym za: ciągłość 10 pkt, - jakość 23,33 pkt, - dostępność – 7,5 pkt oraz ofertę cenową - 30 pkt. W woli wyjaśnienia wskazać trzeba, że postępowanie konkursowe obejmowało łącznie 28 ofert, jednak niektórzy oferenci zgłosili do oferty więcej niż jedno miejsce udzielanie świadczeń. Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r., nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów i celem zawarcia umowy wybrano oferty zajmujące pozycje od 1 do 3 w rankingu końcowym. Oferta znajdująca się w rankingu końcowym na 3 pozycji (miejsce 5,6,7) uzyskały po 74,15 punktów i wyczerpały listę oferentów zakwalifikowanych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ogólnostomatologicznych na terenie gminy; Miasto Z. Od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej strona skarżąca – działając na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach – wniosła w dniu [...] grudnia 2010 r. odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., oddalił odwołanie strony skarżącej. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa NFZ. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ strona skarżąca zarzuciła : – naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6,7, i 8 k.p.a.; – powadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji; – stosowanie tych samych kryteriów oceny ofert składanych przez świadczeniodawców z mniejszych miejscowości, jak i dużych miast, co narusza art. 134 ustawy o świadczeniach; – naruszenie słusznego interesu świadczeniobiorców; – brak zasad określających sposób podziału środków pomiędzy świadczeniodawców. – naruszenie art. 14 ustawy o świadczeniach w związku z wybraniem ofert, które uzyskały określoną ilość punktów. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zaznaczył, że przystępując do postępowania skarżąca mogła i powinna zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich biorących w przedmiotowym postępowaniu. Organ podkreślił, iż w każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonania oceny złożonych ofert. Wszelkie uwagi od świadczeniodawców dotyczące m.in. kryteriów oceny ofert mogły być zgłaszane na etapie konsultacji projektu warunków, natomiast ustalone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu ( wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Organ wskazał, że Skarżąca złożyła stosowne oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa oferta nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej lecz w myśl art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach taka sytuacja nie skutkuje to wybraniem oferty, a jedynie pozwala na dokonanie oceny i porównanie ofert zgodnie z dyspozycją art. 148 ustawy oraz postanowieniami zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Organ stwierdził, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII. formularza ofertowego. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji za odpowiedź. Pod uwagę wzięto wszystkie odpowiedzi na pytania ankietowe opracowane zgodnie z wymienionymi w załączniku nr 1 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ parametrami oceny poszczególnych kryteriów. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia. Do obliczenia końcowej oceny ofert wzięto pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawione w tabelach załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Prezes NFZ zaznaczył, że w odniesieniu do świadczeń zdrowotnych w rodzaju leczenie stomatologiczne szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz wagę poszczególnych kryteriów określone zostały w tabeli 1.5. w załączniku nr 1 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, określono zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika i w oparciu o te kryteria oceny ofert na podstawie danych złożonych przez oferenta i udzielonych przez oferentów na pytania zawarte w formularzu ofertowym oraz ankiet w przedmiotowym postępowaniu dokonana została ocena ofert, ich porównanie i na tej podstawie sporządzony został ranking otwarcia. W rankingu końcowym oferty uszeregowane zostały w kolejności wynikającej łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji, malejąco wg. liczby uzyskanych punktów z oceny. Oferta strony znalazła się na 6 pozycji (16 miejsce) w rankingu końcowym, zaś wybrani zostali oferenci, którzy znaleźli się na pozycji 3 w rankingu końcowym (miejsce 5,6 i 7) przez co wyczerpali wartość puli przeznaczoną na dane zamówienie. Analizując obowiązujące w rozpoznawanej sprawie zarządzenia Prezesa NFZ organ wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem strony, że przyjęcie ogłoszonego rozstrzygnięcia postępowania naruszyło interes świadczeniobiorców, gdyż nie uwzględniło ich potrzeb. Wyjaśnił, iż zgodnie z ustawą o świadczeniach, Fundusz działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych. Jest to podstawowe zadanie Narodowego Funduszu Zdrowia, który w ten sposób realizuje konstytucyjną zasadę równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej zawartą w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Organ wskazał, że wartości kontraktów ustalone z podmiotami wybranymi do zawarcia umowy wynikają z posiadanego przez oferentów potencjału wykonawczego oraz określonej przez Prezesa NFZ wartości etatu przeliczeniowego. Zgodnie z § 2 zarządzenia nr 55/201O/DSOZ Prezesa NFZ cyt. " 1) etat przeliczeniowy - liczba punktów stomatologicznych na miesiąc, przeznaczona na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy opisanym w załączniku nr 4 do zarządzenia: kalkulacyjna wysokość etatu przeliczeniowego wynosi 15 tys. pkt.". Zdaniem Prezesa NFZ w wyniku dokonanego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie doszło zatem do ograniczenia prawa pacjenta do wyboru lekarza, wyboru miejsca i możliwości korzystania z bezpłatnych usług, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach cyt.: "Art. 31.1. Świadczeniobiorca ma prawo wyboru lekarza dentysty spośród lekarzy dentystów, którzy zawarli umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7 a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego.". W ocenie Prezesa NFZ podnoszony przez stroną argument dotyczący stosowania tych samych sztywnych kryteriów oceny ofert składanych przez świadczeniodawców z mniejszych miejscowości jak i dużych miast z góry, który skazuje ich na przegraną i narusza ustaloną w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasadę uczciwej konkurencji nie zasługuje na uwzględnienie bowiem stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 134 ust. 1 ustawy. Równe traktowanie świadczeniodawców określone w art. 134 ustawy o świadczeniach winno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen określone w zarządzeniu nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne. Organ nie zgodził się także z zarzutem, iż podczas postępowania konkursowego nastąpiło naruszenie norm wynikających z przepisów art. 6-9 k.p.a. Analizując zaskarżoną decyzję uznał, że organ I instancji dołożył należytych starań aby odwołanie zostało rozpatrzone rzetelnie z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. sp. z o.o. [...] z siedzibą w Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ i zarzuciła, że zarówno samo rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu do organu I instancji. Zdaniem strony, zaskarżone decyzje naruszyły tym samym interes prawny skarżącej w szczególności zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje prowadzenie postępowania o zawarcie umów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W tym wypadku, zdaniem skarżącej, zasada ta została złamana już na etapie ustalania kryteriów oceny ofert. Zdaniem skarżącej, kryteria określone w Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – są wadliwe. Strona stwierdziła, że w załączniku nr 1 do cyt. zarządzenia, w części personel, ilość punktów jednostkowych, mających wpływ na ocenę oferty uzależniono od procentu czasu pracy specjalisty w stosunku do czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni. Zasada taka nie uwzględnia specyfiki funkcjonowania poszczególnych placówek. Strona wskazała, że w przedmiotowej sprawie, kierując się wiedzą z lat poprzednich, zaproponowała czas pracy adekwatny do potrzeb i do ilości pacjentów korzystających z kontraktowanych usług. Zdaniem strony, próba uzyskania maksymalnej ilości punktów w tym kryterium wymagałaby od niej zatrudnienia specjalisty ponad faktyczne potrzeby. Dlatego też stosowanie tych samych sztywnych kryteriów oceny ofert składanych przez świadczeniodawców z mniejszych miejscowości jak i dużych miast, z góry skazuje ich na przegraną i narusza ustaloną w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasadę uczciwej konkurencji. Te uwagi skarżąca odniosła także do kryterium dostępności. Zdaniem skarżącej, Fundusz powinien uwzględnić także słuszny interes świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej i dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty z punktu widzenia obywateli, na podstawie informacji zawartych w cercie (strona wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05). Skarżąca stwierdziła, że kryteria przedstawione w Zarządzeniu Nr 73/2009/DS02 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej służą jedynie ustawieniu rankingu świadczeniodawców. Nie są one przydatne natomiast do takiej organizacji świadczeń zdrowotnych, która gwarantowałyby pacjentom zrównoważony, najwłaściwszy z punktu widzenia ich potrzeb, dostęp co świadczeń. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu spornej decyzji podszedł do kwestii kontraktowania świadczeń w formalistyczny sposób bez uwzględnienia potrzeb pacjentów. W odczuciu strony cała procedura została sprowadzona do mechanizmu służącego do podziału pieniędzy. Strona stwierdziła, że w sytuacji, gdy stający do konkursu ofert gwarantuje wystarczającą jakość (skarżąca otrzymała 23,33 pkt na 25 pkt możliwych), na przeszkodzie nie może stać etat przeliczeniowy, jako sztywna wielkość kontraktowa, tym bardziej, że jak wynika to z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, istnieje możliwość odstąpienia od tego kryterium kontraktowania. Według strony, przyjęty sposób kontraktowania i "rankingowania" świadczeniodawców stających do konkursu, ma jedynie na celu ułatwienie zadania Funduszowi i formalne spełnienie wymogów ustawowych, natomiast rola komisji konkursowych zostaje ograniczona do sumowania punktów wynikających z mechanicznego przeliczenia odpowiedzi na zadane pytania przez wymyślone współczynniki. Skarżąca zarzuciła, że "mechaniczne" wyliczenie punktów końcowego wyniku, bez uwzględnienia kompleksowości oferty w odniesieniu do potrzeb środowiska i proponowanego zakresu skutkuje naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, a w efekcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Mając powyższe na względzie, skarżąca uznała, że sporne rozstrzygnięcie postępowania, a tym samym decyzja podtrzymująca je w mocy, poprzez naruszenie zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, narusza interes prawny odwołującego się, a tym samym narusza art. 6 k.p.a., zaś naruszając interes społeczny i słuszny interes obywateli - uchybia przepisowi art. 7 k.p.a. Strona skarżąca uznała, że również kryteria i zasady obliczania ceny za świadczone usługi naruszają art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Skarżąca zwróciła uwagę, że aby mieć szansę na kontrakt trzeba zaproponować co najmniej cenę minimalną. W świetle wyżej przedstawionych zasad, negocjacje prowadzone przez Fundusz na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach nabierają cech wymuszenia na oferentach obniżenia cen w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji. Strona uznała, że w przedmiotowej sprawie jej pozycja w rankingu początkowym nie dawała jej szans na zawarcie kontraktu. Wynika z tego, zdaniem strony, że negocjacje były więc zbędne i miały jedynie na celu zmuszenie jej do obniżenia ceny do poziomu co najmniej minimalnego. Skarżąca zarzuciła, że przeprowadzone negocjacje są niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach gdyż niedopuszczalny w świetle powyższego jest dopisek w protokole, umieszczony nadto poniżej podpisów stron mówiący, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Wprowadza to bowiem dodatkową, nieznaną ustawie, procedurę oceny oferentów, mimo pozytywnego wyniku negocjacji. W tej części skarżona decyzja narusza - zdaniem strony - ww. przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Strona zwróciła też uwagę, że zapis art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oznacza zespół cech koniecznych dla świadczeniodawców aby mógł być stroną umowy. W tym aspekcie sprawy strona dopatruje się wydania zarządzenia Prezesa NFZ nr 55/2110/DSOZ z 14 września 2010 r. traktującego o warunkach realizacji umów jako wydanego ponad delegację ustawową bowiem "wymagane warunki" nie mogą odnosić się do sposobu udzielania świadczeń. Takie warunki określać może jedynie umowa stron. Skarżąca zarzuciła również, że Zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, odnoszące się formalnie jedynie do kwestii kryteriów oceny ofert, de facto ingeruje w sposób niedopuszczalny w materię realizacji urnowy. Odnosi się to w szczególności do zapisów mówiących o czasie pracy specjalistów. Zapisy te narzucają na świadczeniodawców obowiązek zatrudniania specjalistów, często ponad faktyczne potrzeby, uzależniając od tego, poprzez "przydzielanie punktów za określony czas pracy specjalisty, możliwość zawarcia umowy. W praktyce, zdaniem skarżącej, faworyzuje to świadczeniodawców mających swe siedziby w dużych miastach bądź ośrodkach akademickich. Mają oni bowiem większy dostęp do specjalistów lub mogą ich pozyskać za mniejsze pieniądze. Dotyczy to również możliwości zatrudnienia personelu pomocniczego. Przywołując normy prawne zawarte zarówno w art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jak art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy. W konsekwencji strona uznała, że zarządzenia wydane przez Prezesa NFZ nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zdaniem skarżącej, zarządzenie Prezesa NFZ może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), zaś każdy tego typu akt może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Strona wskazała, że świadczeniodawcy udzielający świadczeń zdrowotnych nie są jednostkami organizacyjnymi podlegającymi Prezesowi Funduszu, lecz w stosunku do niego są równorzędnymi partnerami w zakresie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej, co wynika z treści art. 155 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalnym jest więc narzucanie jakichkolwiek ograniczeń lub określanie uprawnień równorzędnemu podmiotowi stosunku cywilnoprawnego. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że postępowanie konkursowe, w którym uczestniczyła, odbywało się na podstawie przepisów wydanych bez podstawy prawnej, a nawet wbrew przepisom Konstytucji RP. Nie mogły więc być podstawą rozstrzygnięć i decyzji mających znaczenie prawne dla skarżącej. Tym samym strona stwierdziła, że decyzje wydane w tym postępowaniu: w części opartej na zarządzeniach Prezesa NFZ są nieważne, jako pozbawione podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu, uznać należy, iż wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji nie dopuściły się uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy zatem zarzuty podniesione przez stronę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Ustosunkowując się w tej sytuacji do zarzutu strony skarżącej oparcia postępowania konkursowego o przepisy wydane bez podstawy prawnej, z ewidentnym zarazem naruszeniem unormowań Konstytucji RP, należy wskazać, iż zdaniem Sądu zarzut ten nie może stanowić uzasadnionej podstawy do podważenia legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych organów obu instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 cyt. ustawy, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców, ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 omawianej ustawy, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie "decyzji" użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach obejmuje zarówno decyzje administracyjne, jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli Ministra Zdrowia w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w przepisie art. 93 Konstytucji RP, a więc strona skarżąca błędnie utożsamia nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji RP. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. wyrok z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10, w którym NSA stwierdził wyraźnie, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ, wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji. NSA w orzeczeniu tym wskazał ponadto, że brak jest również jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. W ocenie NSA, określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Zdaniem NSA, spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy (podobne stanowisko NSA wyraził także w cyt. przez organ odwoławczy wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Należy zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zwarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył zatem w niniejszej sprawie, iż w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie m.in. /w:/ wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06). Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się skarżąca, zastosowanie miały: zarządzenie Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zarządzenie Nr 49/20l0/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie oświadczyła m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Mając na względzie powyższe, nie sposób uznać za słuszny zarówno zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 6-9 k.p.a., jak też zarzutu wydania spornych decyzji bez podstawy prawnej. Z tych też względów nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz praw pacjentów. W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutów strony skarżącej, która stwierdziła, iż przeprowadzone w toku spornego postępowania konkursowego negocjacje - są niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Po pierwsze, skarżąca stwierdziła, iż cena oczekiwana przez Fundusz jest ceną pozorną, gdyż, aby mieć szansę na kontrakt trzeba zaproponować co najmniej cenę minimalną, po drugie strona za niedopuszczalny uznała dopisek umieszczony w protokole, mówiący, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W ocenie strony, sformułowanie to wprowadza bowiem dodatkową, nieznaną ustawie o świadczeniach, procedurę oceny oferentów, mimo pozytywnego wyniku negocjacji. Otóż, zdaniem Sądu, należy przede wszystkim wskazać, że w stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter mają negocjacje prowadzone w toku postępowania konkursowego, przyjmuje się wprawdzie, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, to umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem rokowań, niemniej obowiązuje jednocześnie stanowisko, że strony mogą na początku negocjacji ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany przez pryzmat m.in. określonego, przewidzianego w ustawie szczególnego reżimu prawnego. W tej sytuacji, gdy Prezes NFZ jasno ustalił, w ramach reguł postępowań konkursowych prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta będzie wyraźna klauzula zawierająca sformułowanie, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, to uznać należy, iż – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie sposób przyjąć, że takie negocjacje przebiegają niezgodnie z przepisami cyt. ustawy oraz wydanych na jej podstawie zarządzeń Prezesa NFZ. W tym miejscu warto też zacytować stanowisko zawarte w wyroku Sądu Apelacyjnego, iż '' Istotny jest przy ustalaniu rodzaju negocjacji zamiar stron i wiedza każdej ze stron o tym, jaki jest zamiar drugiej strony. Jeżeli zostanie wykazane, że strona poinformowała drugą stronę negocjacji przed ich podjęciem, że zamiarem jest wynegocjowanie warunków umowy i dopiero po zakończeniu negocjacji podjęcie decyzji o zawarciu umowy, to wówczas istotnie art. 72 § 2 k.c. nie będzie miał zastosowania.( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 13 listopada 2008 r., sygn. akt I ACa 669/08, Lex nr 795205). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem oferent podpisał stosowne oświadczenie po zakończeniu negocjacji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.