II OSK 707/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1801/11 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla przedsięwzięcia EURO 2012 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz K. K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 707/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1801/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla przedsięwzięcia EURO 2012 - stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. K. wraz z zagospodarowaniem terenu po północnej stronie Stadionu piłkarskiego Euro 2012. W uzasadnieniu zaskarżonej podano, iż nie stwierdzono zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji. Uprzednia decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji EURO 2012 umarzająca postępowanie z wniosku Gminy W. z dnia [...] listopada 2009 r. została, na skutek stwierdzenia uchybień o charakterze proceduralnym, uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. Postępowanie to do chwili obecnej nie zostało merytorycznie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a więc brak jest decyzji ostatecznej, która byłaby tożsama z aktualnie wydaną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 105 §1 kpa - w ocenie organu odwoławczego jest zatem bezzasadny. Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 28/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. przytaczając argumentację wykluczającą dopuszczalność uwzględnienia zarzutów skarżącego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1412/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania stwierdzając m.in., że oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło na skutek błędnego uznania, że dopuszczalnym było wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja lokalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczy tego samego przedsięwzięcia EURO 2012, a jedyną różnicą jest to, iż obejmuje jedynie część inwestycji, dla której ustalono już lokalizację, ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] plutego 2009 r. W decyzji lokalizacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. zawarł organ dodatkowo skutek wywłaszczający. Wydanie decyzji lokalizacyjnej ze skutkiem wywłaszczającym stało się możliwe dopiero po nowelizacji ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 z mocy art. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 161, poz. 1281), która weszła w życie z dniem 15 października 2009 r., dodane zostały do ustawy przepisy art. 24a - art. 24i, natomiast art. 24 ustawy otrzymał nowe brzmienie. Błędne jest jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższa zmiana stanu prawnego polegająca na rozszerzeniu zakresu stosunku materialnoprawnego kreowanego "nową" decyzją lokalizacyjną poprzez wprowadzenie uproszczonego sposobu przejmowania nieruchomości z pominięciem procedury nabywania nieruchomości w drodze umowy lub postępowania wywłaszczeniowego wyklucza stwierdzenie, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 156 §1 pkt 3 kpa. Zaakceptowanie takiego stanowiska byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem czynności dokonanych z obejściem prawa. Wbrew bowiem poglądowi wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 3 kpa. Z samej zmiany stanu prawnego, przewidującej zamieszczenie skutku wywłaszczającego w decyzji lokalizacyjnej, nie można skutecznie wywodzić możliwości wydania kolejnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tego samego zamierzenia inwestycyjnego dla tego samego podmiotu. W tej sytuacji okoliczność, iż kolejna decyzja tworzy materiaInoprawny stosunek prawa administracyjnego o szerszym zakresie niż poprzednia decyzja lokalizacyjna, gdyż obejmuje skutek wywłaszczający, nie oznacza, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej tymi decyzjami. W niniejszej sprawie zachodzi zatem tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Skoro zaś w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja lokalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. - wydana w tej samej sprawie i wobec tej samej strony, to niedopuszczalne było wydawanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r., która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że nie było przeszkód do wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r. i w konsekwencji wadliwie uznał, iż decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż rozpoznając sprawę ponownie, będąc związanym oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., w Warszawie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy możliwe jest jedynie stwierdzenie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w 156 Kpa. W sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 wobec decyzji wydanych przez organy obu instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem w wyniku złożenia odwołania przez stronę ponownie rozpatrzyć sprawę w jej materialnoprawnym całokształcie, a swoim ustaleniom i ocenom dać wyraz w kształcie sentencji decyzji określonej w art. 138 kpa. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy nie zmienia faktu, iż decyzją ostatecznie kończącą postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 jest zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., dlatego także i ta decyzja jest decyzją o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 w rozumieniu art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina W. zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151, art. 145 § 1 pkt 3 ppsa i art 36 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi Skarżącego na skutek niezasadnego uznania, że skoro w sprawie została wydana ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro, to pomimo zmiany stanu prawnego, dokonanej za sprawą ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz U Nr 161. poz. 1281), niedopuszczalnym było wydanie dla tego samego przedsięwzięcia przez Wojewodę Dolnośląskiego kolejnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r., chociaż w skutkach (w zakresie praw i obowiązków jakie strony nabywały na podstawie tych decyzji) decyzja z [...] lipca 2010 r. istotnie różniła się od decyzji uprzednio wydanej, co wyłączało możliwość przyjęcia stanu tożsamości spraw rozstrzygniętych dwiema decyzjami administracyjnymi i winno skutkować oddaleniem skargi na decyzje, złożonej przez Skarżącego po myśli art. 151 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że w przedmiotowych decyzjach doszło do istotnej modyfikacji zarówno żądań, jak i praw i obowiązków nabytych z racji wydania decyzji, a także do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięć, w związku z czym należało przyjąć, że przedmiot obu postępowań był różny. Podano także, że Prezydent W. wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośba o wystąpienie w sprawie podjęcia abstrakcyjnej uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie złożył K. K. podając, że zawarte w niej zarzuty stanowią polemikę z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1412/11, w związku z czym zastosowanie znajduje art. 190 ppsa. Ponadto, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie występują w orzecznictwie rozbieżności, które wymagałyby podjęcia uchwały abstrakcyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej popierając zawarte w niej zarzuty i wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie jednej tylko kwestii to jest błędnego – zdaniem wnoszącej te skargę strony – uznania przez Sąd I instancji, że miedzy wydanymi w sprawie decyzjami zachodzi tożsamość. Tak sformułowany zarzut nie był w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawa niniejsze była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1412/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 28/11, którym z kolei Sąd I instancji oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przedstawił ocenę prawną w zakresie tożsamości spraw objętych wydanymi w sprawie decyzjami o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia, wskazując jednoznacznie, iż niedopuszczalne było wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja lokalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Z samej zmiany stanu prawnego, przewidującej zamieszczenie skutku wywłaszczającego w decyzji lokalizacyjnej, nie można skutecznie wywodzić możliwości wydania kolejnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tego samego zamierzenia inwestycyjnego dla tego samego podmiotu. W tej sytuacji okoliczność, iż kolejna decyzja tworzy materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego o szerszym zakresie niż poprzednia decyzja lokalizacyjna, gdyż obejmuje skutek wywłaszczający, nie oznacza, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy rozstrzygniętej tymi decyzjami. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych, a skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja lokalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. - wydana w tej samej sprawie i wobec tej samej strony, to niedopuszczalne było wydawanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2010 r., która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak słusznie podkreślił zatem Sąd I instancji, stosownie do treści art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że prawidłowo Sąd I instancji, związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę. Drugą zaś konsekwencją zastosowania cytowanego przepisu jest brak możliwości uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej, bowiem zmierza ona w istocie do zakwestionowania wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. Oznacza to, że skarga kasacyjna została w sposób niedopuszczalny oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną wcześniej przez orzekający w sprawie Sąd II instancji. Co zaś się tyczy wskazanych w skardze kasacyjnej rozbieżności w orzecznictwie uzasadniających konieczność podjęcia uchwały abstrakcyjnej, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały nie znajduje uzasadnienia, natomiast kwestia ta nie budzi co do zasady wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, zagadnienie to pozostaje w ścisłym związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, która obecnie znajduje się na etapie postępowania miedzyinstancyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.