II GSK 616/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1227/11 w sprawie ze skargi O. B. na pismo Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1227/11 odrzucił skargę O. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie [...] maja 2010 r. Pismem z [...] czerwca 2010 r. O. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na wyżej opisaną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. W dniu [...] sierpnia 2010 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia skargi, wskazując, że zaskarżoną decyzję w dniu [...] maja 2010 r. odebrała L. D., nie posiadająca pełnomocnictwa pocztowego w rozumieniu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z 23 sierpnia 2010 r., I SA/Gd 681/10, odrzucił wniosek strony o przywrócenie terminu złożenia wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia skargi. Na skutek zażalenia skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 października 2010 r., sygn. akt II GZ 311/10, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] maja 2010 r., a pełnomocnik skarżącej błędnie utrzymywał, że doręczenie nastąpiło w dacie [...] maja 2010 r. WSA w G., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z 18 stycznia 2011 r., I SA/Gd 681/10, odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GZ 198/11, oddalił zażalenie skarżącej na powyższe postanowienie. WSA w G., w dalszej kolejności, postanowieniem z 20 czerwca 2011 r., I SA/Gd 681/10, odrzucił skargę O. B. jako wniesioną po terminie. Sąd podniósł, że strona, składając skargę w dniu [...] czerwca 2010 r., nie dochowała trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, który upłynął [...] czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 listopada 2011 r., II GSK 2219/11, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę WSA w G. do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie, powinien wnikliwie przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalić, czy adres podany przez skarżącą jest jej miejscem pracy, czy miejscem zamieszkania. NSA podkreślił, że bez wyjaśnienia prawidłowości doręczenia decyzji organu odwoławczego skarżącej nie jest możliwe ustalenie biegu terminu do wniesienia skargi, a w konsekwencji ocena, czy została ona złożona w terminie. WSA w G., zaskarżonym postanowieniem ponownie odrzucił skargę O. B. W ocenie Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych jest wystarczający do stwierdzenia, że adres pod którym doręczono zaskarżoną decyzję jest adresem miejsca zamieszkania skarżącej. Przesądza to o prawidłowości dokonanego doręczenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, było to doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa), tj. dorosłej osobie, która podjęła się oddania pisma adresatowi. Zdaniem Sądu, datą doręczenia zaskarżonej decyzji jest data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, dokonanego przez L. D., tj. [...] maja 2010 r. W związku z tym termin do wniesienia skargi upłynął z dniem [...] czerwca 2010 r. Konsekwencją wniesienia skargi po upływie terminu było, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), jej odrzucenie. O. B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, z uwagi na jej wniesienie po upływie przewidzianego prawem terminu, bez należytego wyjaśnienia, czy L. D. była osobą upoważnioną do odbioru korespondencji skarżącej, a tym samym, czy rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie kwestionowała, że adres pod którym doręczono przesyłkę zawierająca zaskarżoną decyzję, jest adresem jej miejsca zamieszkania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA, że zaskarżona decyzja została doręczona osobie uprawnionej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie podał, na jakiej podstawie ustalił, że osoba która odebrała zaskarżoną decyzję, jest domownikiem, sąsiadem czy też dozorcą domu skarżącej, tj. jedną z osób o których mowa w powołanym przez Sąd art. 43 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną zmierzają w istocie do podważenia zasadności odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy zdaniem strony w sprawie nie wyjaśniono czy L. D. (tj. osoba która odebrała zaskarżoną decyzję) była osobą upoważnioną do odbioru korespondencji skarżącej, a tym samym, czy rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. Wobec powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu przez sąd. Zgodnie z art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Przy czym art. 43 kpa stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji, gdyż została ona doręczona w miejscu zamieszkania O. B., tj. "osobie dorosłej, która podjęła się oddania pisma adresatowi". Stanowisko Sądu nie uwzględnia jednak, że doręczenie w trybie art. 43 kpa może być dokonane do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu. WSA nie wyjaśnił czy L. D., jest domownikiem, sąsiadem lub dozorcą domu O. B. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczność budzi uzasadnione wątpliwości, co do poglądu Sądu pierwszej instancji o skuteczności doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zauważa, że przyjęty w art. 43 kpa tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 kpa wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że doręczenia nie dokonano do rąk adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji widnieje wprawdzie podpis osoby odbierającej pismo (L. D.), jednak nie zamieszczono informacji czy jest to dorosły domownik, sąsiad czy też dozorca domu skarżącej. Podnieść w tym miejscu należy, że bez wskazanych ustaleń wyłączona była możliwość uznania, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona adresatowi w trybie art. 43 kpa w dniu [...] maja 2010 r., a w konsekwencji, że [...] czerwca 2010 r. upłynął termin do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] maja 2010 r. Biorąc pod uwagę, że dla stwierdzenia czy doręczenie decyzji było skuteczne w rozumieniu art. 43 kpa niezbędne było ustalenie czy pod nieobecność skarżącej, odbiorca przesyłki, zobowiązując się do oddania jej adresatowi osobiście był dorosłym domownikiem, sąsiadem lub dozorcą domu, a ustaleń takich Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie uczynił, niezbędnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.