I OSK 1695/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 191/11 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od G. P. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r. (sygn. akt II S.A./Wa 191/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. P., oddalił skargę na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367), zwanej dalej "ustawą", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą G. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W., znajdującym się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, dalej "WAM" podniósł, iż pozostający w dyspozycji WAM lokal nr [...] położony przy ul. [...] został oddany w najem A. P. i G. P. w wyniku dokonanej zamiany lokalu mieszkalnego za pośrednictwem cywilnego organu kwaterunkowego. Stosunek najmu przedmiotowego lokalu został nawiązany na podstawie decyzji przydziału lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 1989 r., wydanej przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. W związku z niewywiązywaniem się najemców z wnoszenia opłat za zajmowany lokal mieszkalny, Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. w dniu [...] października 2003 r. wypowiedział państwu P. umowę najmu w/w lokalu mieszkalnego, której skuteczne rozwiązanie nastąpiło z dniem 1 grudnia 2003 r. Od tej daty wszystkie osoby zajmujące przedmiotowy lokal zamieszkują w nim bez tytułu prawnego. W wyniku rozpoznania pozwu WAM, Sąd Rejonowy dla W., wyrokiem zaocznym o sygn. akt [...] z dnia [...] września 2004 r., orzekł eksmisję G, P,, A, P, i T ,P, z w/w lokalu oraz zasądził solidarnie od powyższych osób na rzecz Agencji spłatę istniejącego zadłużenia wraz z odsetkami. Jednocześnie Sąd orzekł o braku uprawnień ww. do lokalu socjalnego. W dniu [...] maja 2005 r. G. P. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z prośbą o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka "wyjątkowości sytuacji" i decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił przyznania G. P. prawa zamieszkiwania w w/w lokalu mieszkalnym. Od przedmiotowej decyzji strona wniosła odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła m.in., iż wywodzi istnienie wyjątkowości sytuacji z faktu objęcia w/w lokalu mieszkalnego należącego do WAM w zamian za oddanie do dyspozycji jego dotychczasowym najemcom dwóch innych mieszkań. Gdyby bowiem nie doszło do zamiany lokali mieszkalnych, to w spornym lokalu nadal zamieszkiwaliby ich najemcy, co oznacza, że lokal ten nie mógłby obecnie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Ponadto organ WAM przy załatwianiu sprawy nie wziął pod uwagę przyczyn utraty tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Trudno bowiem uznać za społecznie akceptowaną sytuację w jakiej się znalazł odwołujący się na skutek przejściowych problemów finansowych będących następstwem utraty pracy. Konsekwencją tego zdarzenia nie może być utrata mieszkania zwłaszcza, że całość istniejącego zadłużenia została już spłacona. Prezes WAM nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest spełnienie dwóch akcentowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "sytuacji wyjątkowej", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś strona - we własnym interesie - powinna powołać okoliczności oraz przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość jej przypadku. Tak wiec "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazła się osoba wnioskująca. Przytaczana przez skarżącego argumentacja sprowadza się w istocie do kwestii utraty tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania na skutek zadłużenia oraz orzeczonego przez Sąd obowiązku opróżnienia spornego lokalu. Jednakże uiszczanie opłat za zajmowany lokal mieszkalny należy do podstawowych obowiązków każdego lokatora, a jego zaniechanie rodzi określone konsekwencje prawne, przewidziane na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Nie można zatem traktować wypowiedzenia przez Agencję umowy najmu lokalu w kategoriach wyjątkowości sytuacji leżącej po stronie dłużników. Utrata pracy - choć powoduje znalezienie się w trudnej sytuacji finansowej - nie zwalnia najemcy z obowiązku terminowego wnoszenia opłat mieszkaniowych a Agencji z egzekwowania swoich należności. Natomiast z samego zdarzenia spłaty istniejącego zadłużenia nie można wyprowadzić przesłanki do przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w oparciu o art. 29 ustawy. Nie można też wyjątkowej sytuacji wywodzić z faktu objęcia spornego lokalu w zamian za oddanie dotychczasowym najemcom tego lokalu dwóch innych mieszkań, albowiem zamiana lokali mieszkalnych może nastąpić wyłącznie na zgodny wniosek zainteresowanych stron. Zatem przyjęcie lokalu mieszkalnego pozostającego wówczas w dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych wiązało się ze swoistą akceptacją warunków przedmiotowej zamiany. Bezspornym w sprawie jest fakt, że najem lokalu został skutecznie wypowiedziany, w konsekwencji czego zainteresowany utracił tytuł prawny do jego zajmowania. Okoliczność ta nie świadczy o istnieniu wyjątkowości sytuacji. Prezes podniósł także, iż w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji przeprowadził kilkakrotnie wizję spornego lokalu w celu ustalenia osób faktycznie zamieszkujących w tym lokalu. Dokonane czynności pozwoliły ustalić, że w w/w lokalu trwale przebywa jedynie T. P., natomiast G. P. nie zamieszkuje w lokalu, o który wnioskuje. Okoliczności te potwierdza środowisko sąsiedzkie zamieszkujące w tym budynku. Przywoływany przez zainteresowanego fakt zameldowania na pobyt stały w spornym lokalu nie jest w żadnej mierze czynnikiem dającym podstawę do przyznania uprawnień mieszkaniowych. Organ ustalił, że zarówno skarżący jak i jego syn nie należą do kategorii osób niepełnosprawnych, którym ciężka choroba uniemożliwiłaby normalne funkcjonowanie. Osoby te nie dowiodły też potrzeby stałej lub długotrwałej opieki i pomocy osób trzecich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Ich sytuacji nie można zatem określić mianem bardzo rzadkiej, wyróżniającej się czymś, szczególnej, osobliwej - czyli wyjątkowej. G. P. oraz T. P. nie pozostają bez jakichkolwiek środków do życia. Ww. osoby posiadają zatrudnienie, a uzyskiwane przez nich dochody w wysokości 1.431,83 zł, oraz 2.613,35 zł. nie pozostają w wyraźnej dysproporcji w stosunku do dochodów wielu innych osób. Ponadto zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z posiadaniem własnego mieszkania, a tym samym nie wiąże się z koniecznością dysponowania przez stronę określoną kwotą pieniędzy na jego zakup. Organ II instancji podkreślił, iż w garnizonie występuje trudna sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych, gdyż wg stanu na październik 2010 r., na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 1.618 żołnierzy z rodzinami i 1.735 żołnierzy samotnych. Decyzja Prezesa WAM stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowanie wg norm przepisanych strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ WAM przed wydaniem decyzji w sprawie nie zwrócił się o zajęcie stanowiska do Ministra Obrony Narodowej, co stanowi obrazę art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto o wyjątkowości sytuacji w jakiej znalazł się skarżący świadczy fakt, iż G. P. i A. P. stali się w 1989 r. najemcami w/w lokalu, tylko dlatego, że służące im mieszkania - przy ul. [...] i ul. [...] w W. - zostały w wyniku zamiany objęte przez poprzednich najemców lokalu przy ul. [...]. W tej sytuacji utrata przez G. P. lokalu, który otrzymał w zamian za oddanie jego byłym najemcom dwóch innych lokali mieszkalnych, byłaby krzywdząca i odbiegała od ogólnie akceptowanej normy społecznej. Skarżący wskazał, iż potrzeby mieszkaniowe żołnierzy nigdy nie były i nie są zaspokojone w sposób w pełni satysfakcjonujący tą grupę zawodową. Zatem, zawsze będą żołnierze oczekujący na mieszkanie, czy też na poprawienie służących im warunków mieszkaniowych. W konsekwencji więc, bezwzględne pierwszeństwo żołnierzy zawodowych w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, uniemożliwiałoby zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu wobec osób cywilnych. Skarżący podkreślił, iż zadłużenie lokalu powstało po utracie przez niego pracy, wtedy gdy był on bezrobotnym. Jednakże natychmiast po znalezieniu zatrudnienia, zadłużenie to zostało spłacone i wszystkie opłaty związane z mieszkaniem, realizowane są na bieżąco. Okoliczności te świadczą o wyjątkowości sytuacji polegającej na powstaniu okresowego zadłużenia na koncie lokalu. Winna więc być brana pod uwagę przez organ przy załatwianiu niniejszej sprawy. Trudno bowiem uznać za społecznie akceptowalną sytuację, w której następstwem bezrobocia i powstałego wtedy długu, obecnie spłaconego, może być utrata mieszkania. Ponadto skarżący w ostatnim czasie poniósł znaczne nakłady na mieszkanie i obecnie z bieżących dochodów nie jest w stanie zapewnić sobie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadniają swoje stanowisko Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 29 ustawy, w sytuacji wyjątkowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Jednakże uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej, wbrew twierdzeniem skarżącego, jest wymagane wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego postępowanie. Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy, a na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazł się skarżący, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Sąd I instancji podkreślił, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Fakt, że skarżący wraz z synem uzyskują dochód z wynagrodzenia za pracę odpowiednio w wysokości 1.431,83 zł i 2.613,35 zł miesięcznie i z tego powodu nie są w stanie nabyć lokalu mieszkaniowego na wolnym rynku nie oznacza, że znalazł się on w sytuacji wyjątkowej, w rozumieniu art. 29 cytowanej ustawy. Z ustaleń organów WAM wynika, iż zarówno skarżący jak i jego syn są osobami pełnosprawnymi, pozostającymi w zatrudnieniu, normalnie funkcjonującymi w społeczeństwie i tak jak wiele innych osób o niskich dochodach są w stanie bez udziału pomocy publicznej zabezpieczyć własne potrzeby życiowe. Obecna sytuacja skarżącego, a ta była brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, nie jest wyjątkowa na tle wielu innych dwuosobowych gospodarstw domowych w Polsce. Zdaniem Sądu nie ma też w sprawie większego znaczenia w jakich okolicznościach w przeszłości doszło do zadłużenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu i utraty tytułu prawnego do tego lokalu, albowiem organ WAM badając przesłankę "sytuacji wyjątkowej" jest obowiązany uwzględniać wszystkie istotne okoliczności zaistniałe w sprawie, lecz oceny spełnienia przesłanki ustawowej dokonuje wg stanu istniejącego w dacie orzekania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy , poprzez : a) jego niezastosowanie, w wyniku czego odmówiono skarżącemu prawa zamieszkiwania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., pomimo, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i było możliwe pozytywne załatwienie wniosku skarżącego o przywrócenie mu tytułu prawnego do w/w lokalu w oparciu o wskazany przepis ustawy, b) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż żołnierzom zawodowym przysługuje bezwzględne pierwszeństwo przy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych z puli lokali pozostających w zasobach WAM, 2 naruszenie prawa procesowego, tj art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżący uzasadnia tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w sprawie nie dysponował aktami sprawy [...], w której wydano wyrok zaoczny o eksmisji Państwa P. W związku z powyższym Sąd I instancji nie wiedział jakie okoliczności wiążą ten Sąd w sprawie dotyczącej przyznania prawa do lokalu. Wskazano też, iż pogląd Sądu o związaniu prawomocnym wyrokiem zaocznym nie może być wywiedziony z art. 106 § 4 P.p.s.a., bo przepis ten mówi o domniemaniach faktycznych a zakres związania prawomocnym wyrokiem jest zagadnieniem prawnym. W konkluzji tej części wywodów wskazano, że zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo w konsekwencji tego uchybienia nadal nie wiadomo czy przedmiotowy lokal w ogóle znajduje się w zasobach mieszkaniowych WAM. Odnośnie naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bez względu na przekonanie organów co do wyjątkowości sytuacji organ WAM winien swoje ustalenia i sugestie przedstawić MON, celem wyrażenia zgody, lub jej odmowy, na zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Przyjęcie poglądu, że Dyrektor WAM, wobec nie stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki wyjątkowości sytuacji, nie musi zwracać się o zajęcie stanowiska do MON, jest sprzeczne z gramatycznym brzmieniem art. 29 ustawy i uzależnia od uznania organu WAM wykonanie woli ustawodawcy w zakresie wystąpienia o zgodę MON. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ,wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, jeżeli skarżący wykaże konkretne zdarzenia, których Sąd nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy jemu przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę - w ramach obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 tej ustawy. Zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o akta sprawy administracyjnej a Skarżący nie wykazał, iż Sąd I instancji dokonując kontroli kwestionowanych decyzji pominął jakieś istotne zdarzenia wynikające z tych akt. Na marginesie dodać należy, że dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie nie było potrzeby żądania akt postępowania sądowego o sygnaturze [...], w przedmiocie eksmisji, gdyż przedmiotem postępowania było przyznanie prawa do czasowego pobytu w lokalu. Kluczowe zatem dla sprawy były ustalenia organów dotyczące sytuacji Skarżącego na datę wydawania kwestionowanych decyzji. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się kopia wyroku zaocznego w sprawie o sygnaturze [...] a także decyzji z 1989 r.: o przydziale lokalu; o zezwoleniu na dokonanie zamiany lokalu i o przydziale lokalu mieszkalnego. Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Trudna sytuacja życiowa Skarżącego nie przesądza jeszcze o przyznaniu prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 29 ww. ustawy ustanawia tzw. uznanie administracyjne. Aby więc mówić o naruszeniu tego przepisu, organ rozstrzygający wniosek musiałby przekroczyć granice tego uznania. Jak to prawidłowo uznał Sąd I instancji organ dokonał stosownych ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Ponadto na lokal mieszkalny oczekuje bardzo wielu żołnierzy służby stałej. Okoliczności te legły u podstaw uznania przez organ o braku możliwości przyznania skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie zinterpretował powołany przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przyjęty bowiem stan faktyczny sprawy, na który składa się sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego, ale również brak możliwości realizacji przez organ zgłoszonego żądania, uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanego prawa. Podkreślić również należy, co wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż instytucja przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powoływanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób w jakiś sposób związanych z resortem Obrony Narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach właściwymi są organy samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1563/010 publikowany w cbosa). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 29 ustawy polegający na nieprzedstawieniu Ministrowi Obrony Narodowej wniosku Skarżącego pomimo jego negatywnego rozpatrzenia przez organy obu instancji. Przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Zdaniem Sądu przepis ten należy interpretować w taki sposób, że zgoda Ministra Obrony Narodowej jest wymagana jedynie wówczas jeśli organy zamierzałyby przyznać prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Skoro organy uznały, że w sprawie nie zaistniały podstawy do przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu, to nie wystąpił także obowiązek uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 512273). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na okoliczność utraty pracy przez skarżącego.