II SA/Po 1105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2010 r., Burmistrz G. wymierzył A. B. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki drzewa z działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości K., stanowiącej własność A. B.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r., nr [...] . W dniu 24 maja 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek A. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2010 r. W podaniu podniesiono, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy orzekające uprzednio w sprawie nie wzięły pod uwagę, że karę administracyjną wymierzyć należy rzeczywistemu sprawcy czynu. Wnioskodawca zaznaczył, że na powyższe okoliczności nie zwracał uwagi w trakcie prowadzonych postępowań, bowiem sądził, że jako właściciel odpowiada za wszystko co ma wiązek z gospodarstwem. W dniu 2 lipca 2011 r. A. B. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oświadczenie W. B. z dnia 2 lipca 2011 r., o tym iż pracuje w gospodarstwie A. B. od ośmiu lat, jako jego następca prawny i że w obawie o bezpieczeństwo swojego ośmioletniego syna i jego kolegów podjął decyzję o wycięciu starej spróchniałej wierzby, nie uzgadniając wcześniej tej decyzji z A. B.. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wznowienia postępowania stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że A. B. podanie o wznowienie postępowania z powodu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., złożył po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i nie wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu. Tym samym ze względu na uchybienie przez stronę jednomiesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. organ orzekł o odmowie wznowienia postępowania. A. B. zaskarżył powyższe postanowienie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. ujawnił, że w dniu wydania przez organy I i II instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia istniały istotne dla sprawy okoliczności, które nie były znane organom. Pismo to stanowiło w rzeczywistości sygnalizację, aby Samorządowe Kolegium Odwoławczego z własnej inicjatywy z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...]2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 22 lipca 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w pierwszej instancji przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym rozpoznawany był wniosek A. B. z dnia 20 maja 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] , z dnia [...] 2010 r. Ze sposobu sformułowania wniosku jednoznacznie wynikało, iż A. B. wniósł o wznowienie postępowania i ustalenie dokładnie okoliczności, które istniały przy wydawaniu decyzji, ale nie były znane organowi, który decyzję tą wydawał. Zdaniem Kolegium zakres żądania nie budził wątpliwości i nie było potrzeby, by zwracać się do wnoszącego podanie o jego sprecyzowanie. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, że A. B. jedynie sygnalizował aby Kolegium z własnej inicjatywy, z urzędu wznowiło postępowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę w zakresie, w jakim była rozpoznawana w pierwszej instancji, organ zauważył, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu, bowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 16 § 1 k.p.a. Wprawdzie strona może złożyć prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.), jednak w rozpatrywanej sprawie takiej prośby nie wniesiono. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchyleniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. i nie może zostać uwzględniony. Odnosząc się do wniosku W. B. o dopuszczenie go na prawach strony do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza G. z dnia [...] 2010 roku, Kolegium zauważyło, że postępowanie, w którym zapadła ta decyzja nie zostało wznowione. Natomiast w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] 2011 roku i obecnym, prowadzonym w drugiej instancji, rozpatrywana jest wyłącznie sprawa, czy postępowanie może zostać wznowione. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] 2011 r. A. B. podniósł, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno być wznowione z urzędu. Skarżący zgodził się, iż istniały przesłanki do odmowy wznowienia postępowania na jego wniosek, ale organ powinien rozważyć czy wskazane przez skarżącego nowe okoliczności w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienie postępowania z urzędu. Pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 2011 r. winno być potraktowane jako doprecyzowanie jego wniosku z dnia 24 maja 2011 r. Skarżący podniósł , iż Kolegium nie zajęło do tej pory stanowiska co do wznowienia postępowania z urzędu i tym samym zaistniały przesłanki do złożenia skargi na bezczynność. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż pismo A. B. z dnia 20 maja 2011 r. zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania i jako taki zostało rozpatrzone. Ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu poprzedzone jest z kolei czynnościami wewnętrznymi ustalającymi dopuszczalności wznowienia postępowania i w razie ich negatywnego wyniku, organ nie wszczyna (nie wznawia) postępowania ani też nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone rozstrzygnięte oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. zapadły w związku z pismem z dnia 20 maja 2011. (data wpływu do organu – 24 maja 2011 r.), w którym A. B. wyraźnie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]2010 r. nr [...] z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności istniejących w chwili wydawania decyzji, a które nie były znane organowi w chwili jej wydania co stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy wyjaśnić, iż wznowienie postępiania może nastąpić z urzędu jak i na wniosek (żądanie) strony (art. 147 k.p.a.), które winno być zgłoszone do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 150 k.p.a. organem właściwym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ, do którego wpłynęło podanie, obowiązany jest zbadać nie tylko swoją właściwość, ale również i to, czy podanie wypłynęło w terminie, skoro przepisy stawiają wymóg co do terminu, a także wiążą z nim określone skutki. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Wznowienie stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zaś zachowanie lub nie terminu do wniesienia podania o wznowienie żadną z tych okoliczności nie jest i badane we wznowionym postępowaniu być nie może. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż A. B. o okolicznościach wskazanych jako podstawa wznowienia wiedział znacznie wcześniej niż miesiąc przed złożeniem podania o wznowienie. Skarżący nie negował, iż okoliczność rzekomego usunięcia drzewa przez W. B. była mu znana w czasie postępowania o wymierzenie kary za usuniecie drzewa bez stosownego zezwolenia. Podniósł jedynie, iż nie uznawał tej okoliczności za istotną dla sprawy i dlatego nie informował o niej organów prowadzących postępowanie. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wniosek A. B. o wznowieni postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego oraz złożenia skargi do Sądu skarżący nie negował ustaleń co do uchybienia terminu, ale wskazywał na konieczność rozważenia przez organ wznowienia postępowania z urzędu. Zauważyć należy, iż analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (W. F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEiS 1965, Nr 3, s. 60 za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569). W ten sposób w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/07, LEX 357475). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 861/07 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, iż wprawdzie art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 888/95 (publ. Mon. Pod. 1997, nr 9, s. 277) stwierdzając, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem strony musiałaby być uznana za niezgodną z prawem. Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania umyka kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. Podkreślić należy, iż w takich przypadkach nie służy też skarga na bezczynność organu, który wbrew oczekiwaniom strony nie wznawia postępowania z urzędu, albowiem wobec braku wznowienia jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie się nie toczy i co za tym idzie nie rozpoczynają biegu kodeksowe terminy przewidziane dla załatwiania spraw administracyjnych. Reasumując stwierdzić należy, iż w przypadku zawarcia w piśmie procesowym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 147 k.p.a., a następnie wydania przez organ postanowienia odmawiającej wznowienia, z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie, strona w zażaleniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie może domagać się skontrolowania przez organ II instancji braku podjęcia przez organ I instancji, postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 240/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać. Pogląd taki jest nie do zaakceptowania i jest nadto sprzeczny linią zaprezentowaną w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać jedynie należy, iż podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu i niezadowolony z braku takowego wznowienia może wystąpić do prokuratora z wnioskiem o wywiedzenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 k.p.a.), albowiem prokurator nie jest związany terminami, określonymi w art. 148 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił skargę A. B. na podstawie art. 151 p.p.s.a.