I OSK 1170/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 898/11 w sprawie ze skargi J. M. [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr 1 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 898/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe na uchwałę nr 1 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu [...] maja 2009 r. Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podjęła uchwałę nr 2 w sprawie dzierżawy część działki o pow. 6,89 ha z nieruchomości oznaczonej A o pow. 13,89 ha położonej w S. na okres 10 lat na rzecz J. M. z przeznaczeniem na cele rolne do czasu ustalenia w MPO zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu zmiany przeznaczenia na cele eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego i uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa. W dniu 1 września 2009 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Gminą [...] – reprezentowaną przez Wójta Gminy [...], a J. M., stanowiąca wykonanie powyższej uchwały. Następnie uchwałą nr 1 z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Gminy [...] uchyliła uchwałę nr 2 Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu do projektu tej uchwały wskazano, że w listopadzie 2010 r. nastąpił podział działki nr A na dwie nowe działki B i C. Zmieniła się powierzchnia nowych działek, co skutkuje, że w obrocie prawnym nie istnieje działka A. Tym samym uchwała z dnia [...] maja 2009 r. jest bezprzedmiotowa, gdyż jest niezgodna z obowiązującym stanem prawnym. Pismem z dnia 23 maja 2011 r. J. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe, reprezentowany przez radcę prawnego D. D. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako pozbawionej podstawy prawnej. W uzasadnieniu podano, że w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości A aneksem z dnia 29 listopada 2010 r. do umowy dzierżawy strony tej umowy zmieniły przedmiot dzierżawy, wskazując, że jest nim działka B. Brak zatem jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia, że podział geodezyjny nieruchomości A spowodował bezprzedmiotowość uchwały z dnia [...] maja 2009 r. Zdaniem skarżącego, uchylenie uchwały nr 2 narusza jego interes prawny, bowiem wskutek pozbawionego podstawy prawnej uchylenia uchwały Wójt Gminy [...] zamierza wypowiedzieć umowę dzierżawy nieruchomości zawartej na czas oznaczony. Takie działania naruszają zasadę legalności określoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy [...] uchwałą nr 3 z dnia [...] lipca 2011 r. nie stwierdziła naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nr 1 i odmówiła jej uchylenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, tylko z zakresu indywidualnych stosunków cywilnoprawnych, a tym samym nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. J. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę nr 1 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchylenia uchwały nr 2 z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że brak było podstaw prawnych do uznania, iż dokonany podział geodezyjny powoduje bezprzedmiotowość uchwały z dnia [...] maja 2009 r., nie zmieniła się sytuacja prawna nieruchomości, a uchylenie uchwały narusza jego interes prawny i majątkowy. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mogą być zaskarżane do sądu także uchwały o charakterze indywidualnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie i zarzuciła, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżącym w niniejszej sprawie jest J. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], tj. jednoosobowy podmiot gospodarczy, podczas gdy stroną uchwały z dnia [...] maja 2009 r. był J. M. zamieszkały w S. [...], a więc osoba fizyczna. Ponadto Rada Gminy [...] wskazała, że skarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, tylko uchwałą z zakresu indywidualnych stosunków cywilnoprawnych, nie podlega więc pod tryb postępowania przewidzianego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd stwierdził dopuszczalność skargi, poprzedzona bowiem została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. Ponadto Sąd nie miał wątpliwości, że kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zasadniczym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III ARN 45/96, OSNP 1997, nr 8, poz. 125). Podstawa prawna podjętej uchwały decyduje więc o tym, czy jest ona oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy też aktem administracji kształtującym władczo sytuację innego podmiotu. Sąd podkreślił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się za szerokim pojęciem "sprawy z zakresu administracji publicznej", uznając, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 52). Z kolei legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, od strony materialnoprawnej, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ponadto Sąd uznał, że wymieniony w uchylonej uchwale J. M. i skarżący J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] PHU, to nadal ten sam podmiot, czyli osoba fizyczna uprawniona do zaskarżenia uchwały. Sąd wskazał, że powołane w uchwale z dnia [...] maja 2009 r. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowią prawidłową podstawę prawną do podjęcia takiej właśnie uchwały. Wymieniony przepis ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast z treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nie tylko sprzedaż lub oddanie w użytkowania wieczystego odbywa się w drodze przetargu (ust. 1), ale tryb ten stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umowy. Zdaniem Sądu, powołane normy prawne, stanowiąc o pozytywnym uprawnieniu rady gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały, nie pozbawiają jej kompetencji do uchylenia uprzednio podjętej uchwały, czyli podjęcia "uchwały negatywnej". Wadliwość uchwały nr 2 z dnia [...] maja 2009 r., przy niekwestionowanym naruszeniu wymogu wynikającego z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bez wątpienia dostatecznym powodem do podjęcia zaskarżonej uchwały. 3. Od powyższego wyroku J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: - przepisów postępowania, a to: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice skargi i oparcie rozstrzygnięcia wyroku na analizie uchwały nr 2 podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu [...] maja 2009 r., podczas gdy przedmiotem skargi była jedynie uchwała nr 1 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") przez ich niezastosowanie wskutek bezpodstawnego pominięcia okoliczności, że uchwała nr 1 Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem zasady określonej w art. 9 i art. 11 K.p.a. i nie zawiera należytej i wyczerpującej informacji dla strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na podjęcie tej uchwały oraz w żaden sposób nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowała się Rada Gminy przy podejmowaniu uchwały dotyczącej interesu skarżącego; 3) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek pominięcia okoliczności, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza słuszny interes skarżącego oraz podjęta została w okolicznościach podważających zaufanie obywateli do organów władzy publicznej; 4) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przy tworzeniu zaskarżonej uchwały § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), polegającego na braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały; - przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Radzie Gminy [...] przysługuje na mocy powołanych przepisów uprawnienie do uchylenia uchwały nr 2 Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] wyłącznie na podstawie uznania powyższej uchwały za bezprzedmiotową, bez uwzględnienia, że prawo do prowadzenia gospodarki nieruchomościami nie ma nieograniczonego charakteru i nie może być wykonywane bez uwzględnienia łączącej strony umowy dzierżawy nieruchomości; 2) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie mimo, że podjęta przez Radę Gminy [...] uchwała sprzeczna jest z przepisami prawa; 3) art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w wydanym orzeczeniu, że jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, którą to zasadę w sposób rażący narusza Rada Gminy, podejmując uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie – jeżeli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna J. M. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. 5. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice skargi i oparcie tego wyroku na analizie uchwały podjętej przez Radę Gminy [...] w dniu [...] maja 2009 r., podczas gdy przedmiotem skargi była jedynie uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisu. Skarżący upatruje naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku padła teza, iż uchwała z dnia [...] maja 2009 r. była wadliwa z powodu "niekwestionowanego naruszenia wymogu wynikającego z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie świadczy to o wykroczeniu poza granice skargi. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez WSA była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylająca uchwałę tej Rady z dnia [...] maja 2009 r. Aby ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji nie mógł pominąć przyczyn, dla których taka uchwała została podjęta. Skoro zaś jako jedną z przyczyn podano wadliwość uchwały uchylonej (z dnia [...] maja 2009 r.), to – działając w granicach sprawy – Sąd pierwszej instancji powinien był odnieść się do zasadności tego stwierdzenia. Nie zmienia to faktu, że przedmiotem kontroli WSA w zaskarżonym wyroku była wyłącznie uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r., Sąd pierwszej instancji nie orzekał natomiast o zgodności z prawem uchylonej uchwały z dnia [...] maja 2009 r. Z tych powodów WSA nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., a więc ta podstawa kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. 6. W przekonaniu skarżącego uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. powinna być uchylona przez Sąd pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a.), a także § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Powyższe podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Dla oceny tych podstaw kasacyjnych konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została podjęta na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają zasady wydzierżawiania nieruchomości komunalnych. Powyższa uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej (w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i nie jest ona decyzją administracyjną, jej treścią nie było bowiem rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zasady postępowania, w ramach którego została wydana zaskarżona uchwała, są określone w przepisach szczególnych ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami – a nie w ogólnych regulacjach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, dla oceny podstaw kasacyjnych ma znaczenie okoliczność, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim nie jest wszakże każda uchwała rady gminy, lecz wyłącznie taka uchwała, która stanowi źródło norm prawnych, to znaczy reguł postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczy sprawy majątkowej gminy przekraczającej zakres zwykłego zarządu – dzierżawy nieruchomości. Jest to zatem akt stosowania prawa, a nie akt prawotwórczy. W tym kontekście należy podkreślić, że wskazane w podstawach kasacyjnych § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie regulują bezpośrednio zasad wydawania wszelkich uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz wyłącznie takich uchwał, które można uznać za akty prawotwórcze, tj. generalno-abstrakcyjne akty prawa miejscowego w powyższym rozumieniu. Z przedstawionych powodów przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie są w pełni adekwatne do oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nie można zatem stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów zawartych w tych aktach. Niezależnie jednak od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym uchwał rad gmin, na podstawie których dochodzi do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego (np. umowy dzierżawy nieruchomości). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał rad gmin - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Natomiast - z uwagi na różny charakter prawny uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (o czym była mowa wcześniej) - standard uzasadniania tych uchwał nie jest jednakowy w odniesieniu do wszystkich rodzajów uchwał. Ocena legalności uchwały pod tym kątem nie może być zatem abstrakcyjna, lecz powinna być dostosowana do okoliczności konkretnej sprawy i zależy w szczególności od tego, czy uchwała jest decyzją administracyjną (wydawaną w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego), aktem prawa miejscowego (który powinien odpowiadać "Zasadom techniki prawodawczej"), czy też innego rodzaju aktem stosowania prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. Co prawda, sama uchwała nie zawiera uzasadnienia, jednak nie zmienia to faktu, że motywy jej podjęcia zostały ujawnione - w szczególności w uzasadnieniu do projektu ww. uchwały oraz w protokole z sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. - a więc były znane skarżącemu kasacyjnie. Skarżący dysponował zatem możliwością ustalenia przyczyn podjęcia ww. uchwały. Osobno należy ustosunkować się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, który – odnosząc się do przyczyny uzasadniającej wydanie uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. (tj. wadliwość uchylonej uchwały z dnia [...] maja 2009 r.) - twierdzi, że "obywatel nie może ponosić negatywnych skutków prawnych działania rady gminy" oraz "nie ma obowiązku kontrolowania prawidłowości i zasadności treści uchwał rady gminy, które go bezpośrednio dotyczą". Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że skarżący – tak jak każdy inny obywatel – powinien znać treść przepisów określających jego sytuację prawną. W analizowanym przypadku należy więc przyjąć domniemanie, że skarżący miał świadomość co do treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprowadza jako regułę drogę przetargową zawarcia przez gminę m.in. umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Powyższy przepis jest sformułowany jasno i nie powoduje trudności interpretacyjnych. Skarżący mógł się zatem spodziewać, że uchwała z dnia [...] maja 2009 r., wydana z naruszeniem ww. przepisu, może być w przyszłości wyeliminowana z porządku prawnego. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wobec skarżącego zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Jeżeli bowiem akt władzy publicznej, którego adresatem jest obywatel, został wydany niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, to obywatel powinien liczyć się z tym, że taki akt może być prędzej czy później poddany weryfikacji i w konsekwencji uchylony. Z przedstawionych wyżej przyczyn należy stwierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza ani art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a., ani § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" . Z tego powodu podstawy kasacyjne, które skarżący oparł na zarzucie niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, okazały się nieusprawiedliwione. 7. Skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie ww. podstaw kasacyjnych koncentruje się na stwierdzeniu, że Rada Gminy [...], uchylając uchwałę z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie której skarżący zawarł z Gminą umowę dzierżawy działki, postąpił w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami. Tak sformułowany zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z art. 12 u.g.n. wynika, że organy władzy publicznej, do których kompetencji należy podejmowanie rozstrzygnięć w sprawie gospodarowania nieruchomościami (w tym rady gmin), są zobowiązane do postępowania w sposób zgodny z "zasadami prawidłowej gospodarki". Określenie "gospodarowanie nieruchomościami" nie zostało ustawowo zdefiniowane. Pojęcie to jest wieloznaczne i kojarzy się z zarządzaniem, dysponowaniem, zajmowaniem się gospodarstwem. Gospodarowanie obejmuje więc czynności faktyczne i prawne, które składają się na zarządzanie, dysponowanie lub zajmowanie się nieruchomością. Również "zasady prawidłowej gospodarki" nie zostały skatalogowane. Nie uczyniono tego w ustawie o gospodarce nieruchomościami i nie odesłano w tym zakresie do innej ustawy czy innego aktu prawnego. Przez zasady prawidłowej gospodarki należy rozumieć w szczególności takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z prawem, w tym z przepisami działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. W dziale II u.g.n. zostały uregulowane między innymi zasady oddawania nieruchomości komunalnych w dzierżawę. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, wadliwość uchwały z dnia [...] maja 2009 r. przy niekwestionowanym naruszeniu wymogu wynikającego z art. 37 u.g.n., była bez wątpienia dostatecznym powodem (uzasadnieniem) podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że "zasady prawidłowej gospodarki" zostały przez skarżącego sprowadzone do obowiązku działania zgodnie z jego prywatnym interesem majątkowym. Takie podejście jest w sposób oczywisty błędne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "prawidłowa gospodarka" to przede wszystkim gospodarka zgodna z przepisami prawa. Rada Gminy [...] wydając uchwałę z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmierzała do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, trafnie dostrzegając, że funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] maja 2009 r. naruszało porządek prawny. Nie można zatem twierdzić, że dążenie do sanacji stanu niezgodnego z prawem – nawet gdy jest to niekorzystne z punktu widzenia interesu majątkowego skarżącego – było działaniem niezgodnym z zasadami prawidłowej gospodarki. 8. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione i w konsekwencji – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.