II SA/Lu 921/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Powiatu Puławskiego od decyzji Wójta Gminy Baranów z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji własnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] – utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy Baranów, po rozpoznaniu wniosku [...], zatwierdził podział działki nr ewid. [...], położonej w Baranowie, na 15 działek o numerach od [...]/1 do [...]/15. Opierając się na ustaleniach planu miejscowego działkę nr [...]/15 wydzielono pod drogę powiatową główną, działki nr nr [...]/4, [...]/8, [...]/12 – pod drogi gminne dojazdowe, a pozostałe działki – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wójt Gminy Baranów, działając na wniosek Zarządu Powiatu Puławskiego, postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy, wobec uznania, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją toczyło się bez udziału strony – Powiatu Puławskiego, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa powyższej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. – na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ ten wyjaśnił, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tej przyczyny organ wydał decyzję, w której ograniczył się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2011 r., wyłączona jest możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o przejściu na własność powiatu działki gruntu wydzielonej pod drogę z nieruchomości. Takiego rozstrzygnięcia nie przewidują również inne przepisy prawa. Własność działek gruntu wydzielonych w wyniku podziału pod drogi przechodzi na własność powiatu z mocy samego prawa, co oznacza, że o powstaniu prawa własności powiatu nie rozstrzyga decyzja administracyjna. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie zawiera żadnego sformułowania dotyczącego przejścia własności działki nr ewid. [...]/15 na własność Powiatu Puławskiego, a jedynie wskazuje na przeznaczenie tej działki w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadny jest zatem, zdaniem Kolegium, podstawowy zarzut odwołującego się, iż w decyzji zatwierdzającej podział można wydzielić grunt pod drogę publiczną powiatową dopiero po nadaniu jej statusu drogi powiatowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zaliczeniu jej – w drodze uchwały Rady Powiatu – do takiej kategorii dróg. To treść planu miejscowego uwzględniona w decyzji podziałowej, wywołuje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz powiatu. Zapisy decyzji o podziale nieruchomości co do przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji powołanego art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przejście prawa własności następuje z mocy prawa, a nie wskutek decyzji podziałowej. W ocenie organu drugiej instancji bezzasadny był także zarzut odwołania, iż działka nr ewid. [...]/15 nie wchodzi w skład jakiejkolwiek istniejącej drogi. Okoliczność taka nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż wydzielenie gruntu pod drogę, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może dotyczyć drogi przyszłej. Warunkiem niezbędnym dokonania podziału jest w tym przypadku stwierdzenie, że przebieg drogi ustala obowiązujący plan miejscowy, a w przypadku jego braku – ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Zarząd Powiatu Puławskiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 i art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zatwierdzenie podziału, w wyniku którego doszło do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną w sytuacji, gdy nie doszło do nadania tej nieruchomości statusu drogi powiatowej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych ani do zaliczenia jej uchwałą Rady Powiatu w Puławach do kategorii dróg publicznych powiatowych. W skardze podniesiono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza własnej definicji pojęcia "drogi publicznej", co oznacza, że drogą taką – w myśl art. 1 i art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych – jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, w przypadku drogi powiatowej – w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów gmin, burmistrzów lub prezydentów miast, na obszarze których przebiega droga oraz zarządów sąsiednich powiatów. Zaliczenie to może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. W niniejszej sprawie te warunki nie zostały spełnione, albowiem Rada Powiatu Puławskiego nie podjęła uchwały zaliczającej drogę oznaczoną w planie miejscowym gminy Baranów symbolem "KDP-G" (drogę powiatową główną) do kategorii dróg powiatowych i nie zasięgała opinii organów właściwych co do zasadności podjęcia takiej uchwały. Działka nr ewid. [...]/15 w Baranowie nie wchodzi w skład żadnej istniejącej drogi, a jedynie znajdzie się pasie drogi oznaczonej symbolem "KDP-G", która aktualnie istnieje tylko w planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest wydzielona ani urządzona, nie ma też nadanej kategorii. W związku z tym, w ocenie strony skarżącej, organ zatwierdzający podział przedmiotowej działki nie mógł pominąć kompetencji właściwych organów oraz procedury uzgadniania i opiniowania oraz nadać drodze kategorii drogi powiatowej w uzasadnieniu decyzji o podziale nieruchomości. Brak było więc podstaw do stwierdzenia przejścia działki nr ewid. [...]/15 na własność Powiatu Puławskiego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Baranów z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji własnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w Baranowie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W myśl art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego wyżej właściwy organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 (w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej stwierdza jedynie wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2). Wobec ustalenia przez organy administracji, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nie brała udziału strona, to jest Powiat Puławski, Wójt Gminy Baranów wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 powołanej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, iż działka nr ewid. [...]/15, powstała w wyniku podziału działki [...] – w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zurbanizowanych gminy Baranów – II etap, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIX/399/2010 Rady Gminy Baranów z dnia 31 sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 135, poz. 2261) – znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "KDP-G" ("tereny dróg powiatowych głównych"). Niezasadne są zarzuty strony skarżącej, iż w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości można wydzielić grunt pod drogę publiczną powiatową dopiero po nadaniu jej statusu drogi powiatowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i zaliczeniu jej – w drodze uchwały Rady Powiatu – do takiej kategorii dróg. Z przepisów tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie jej przepisów do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z przeznaczeniem drogi, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3). W rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych "drogę" stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Stosownie do art. 6a ust. 1 i 2 powołanej ustawy do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe) i art. 6 ust. 1 (drogi wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – po zasięgnięciu opinii prezydentów miast. W powołanym przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Skoro kategoria drogi publicznej może być nadana w ramach przepisów dopiero wówczas, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to spełnianie tej funkcji jest możliwe dopiero po tym, jak droga uzyska prawnie określone parametry techniczno-użytkowe, stosownie do art. 2 ust. 3 tejże ustawy. Uzyskanie zaś tych parametrów oznacza w istocie wybudowanie drogi. Z tych względów wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych (M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 627-628; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., I OSK 459/10, wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r., II SA/Kr 1194/09 i z dnia 21 września 2010 r., II SA/Kr 799/10 – niepublikowane). Oznacza to, iż, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, o wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt, czy dany teren został uchwałą rady powiatu zaliczony do kategorii dróg powiatowych, ale przesądza o tym właśnie przeznaczenie danego terenu w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To treść planu miejscowego wskazuje na obligatoryjny w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstają niejednokrotnie działki o powierzchni dyskwalifikującej je z punktu widzenia interesu ekonomicznego byłego właściciela (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010 r., II SA/Kr 799/10). Nie można więc, jak to czyni strona skarżąca, utożsamiać ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną z ustawowo zdefiniowaną drogą publiczną jako budowlą o nadanej kategorii drogi publicznej. Nadanie kategorii drogi publicznej dokonywane jest osobnym aktem wydawanym w odrębnej procedurze, oddzielnie dla każdej z kategorii dróg publicznych. Ponownie należy podkreślić, iż formalne uznanie drogi za drogę publiczną nastąpić może dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. Nadanie kategorii drogi publicznej przed jej wyodrębnieniem planistycznym, ewidencyjnym i prawnym oraz budowlanym jest więc niemożliwie, gdyż nie istnieje jeszcze przedmiot nadania kategorii. Najpierw musi zaistnieć "droga", w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, aby następnie rozważać, czy spełnia ona pozostałe kryteria prawne do uznania jej za drogę publiczną (M. Wolanin (w:) Ustawa..., s. 628-630). Prawidłowe było zatem stanowisko organów obu instancji, iż w tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Baranów z dnia [...] marca 2011 r. W związku zaś z tym, że postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się bez udziału strony skarżącej, należało – na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa tejże decyzji. Z powołanego wyżej art. 151 § 2 k.p.a. in fine wynika, że prawidłowe skonstruowanie decyzji Wójta Gminy Baranów z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wymagało wyraźnego wskazania w rozstrzygnięciu tej decyzji okoliczności, z powodu których Wójt nie uchylił kwestionowanej decyzji. Jakkolwiek sentencja decyzji organu pierwszej instancji takiego wskazania nie zawiera, to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, iż stwierdzenie wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa wynikało z dokonanej przez te organy oceny, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).