I SA/Wa 1405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [..] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 153, poz. 872 ze zm.), odszkodowania za w/w nieruchomość stwierdzając w uzasadnieniu, iż wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa własności w/w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] w W. Ponadto wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie w/w decyzji, które zostały utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. Na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. zażalenie wniósł pełnomocnik T. H., H. H., M. T., L. Z. i F. Z. Rozpatrując zażalenie Wojewoda [...] podniósł, iż w niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stwierdzając, iż prowadzone przed Ministrem Infrastruktury postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dniu [...] marca 2011 r. postanowieniem Nr [...] Prezydent W. powtórnie zawiesił postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewoda podniósł, iż nadal stoi na stanowisku, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, określoną w art. 16 kpa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ma moc obowiązującą, a ewentualna wadliwość tej decyzji nie ma wpływu na związanie organu administracji jej treścią. Organ II instancji zaznaczył, iż Prezydent W. prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., ani też do oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Wojewody również fakt wstrzymania wykonania tej decyzji nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia niniejszej sprawy. Reasumując Wojewoda uznał, że kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 9 kpa w zw. z art. 159 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w/w przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dopóki ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności jest w obrocie prawnym, sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego taki obowiązek powstaje wtedy, gdy wydane zostanie postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania w trybie art. 159 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż w związku z tym, że Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, to skarga przez niego wniesiona na incydentalne postanowienie Wojewody [...] jest niedopuszczalna. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na to, że skarga stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. T. H., H. H., M. T. domagali się odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] w W. Podstawę materialnoprawną ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Przepis ten wiąże więc uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jest ostateczna decyzja Wojewody (ust. 3). Decyzja ta ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Oznacza to, że jedynie ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie własności stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Decyzja Wojewody jest zatem w stosunku do odszkodowania zagadnieniem wstępnym. W rozpoznawanej sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2007 r. przez Wojewodę [...] decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...], stanowiącą działki nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [..] lutego 2011 r. Organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia z dnia [...] października 2010 r. wstrzymującego wykonanie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., co w jego ocenie uzasadnia zawieszenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury. Sąd takie stanowisko organu II instancji uznał za prawidłowe, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, którym Wojewoda uchylił zgodnie z prawem postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu w/w art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia tego postępowania decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Natomiast wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 kpa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie uzasadnia zawieszenie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzja ta bowiem stanowi podstawę do ustalenia i wypłatę odszkodowania za konkretną nieruchomość. Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 kpa. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wstrzymując wykonanie decyzji, organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Udowodnienie bowiem istnienia, bądź nieistnienia kwalifikowanych wad postępowania następuje w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę dotyczącego braku legitymacji do wniesienia skargi do sądu przez Miasto W., to nie jest on zasadny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 383/10 LEX nr 952023, w którym Sąd stwierdził, iż skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty, (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r. I OSK 607/08, z 23 października 2008 r. I OSK 1286/08). W związku z powyższym stwierdzić należy, że Prezydent W. wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, jako organ I instancji pełni funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nie zaś jako organ gminy. W tej sytuacji niezasadne są stwierdzenia Wojewody [...], że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. działający w imieniu Miasta W. jako właściciela przejętej nieruchomości, nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Wojewoda [...] weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz okoliczności, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powyższe zaś oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. zostało zakończone ostateczną decyzją, w związku z czym wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2007 r. upadło, gdyż obowiązywało ono wyłącznie do dnia wydania ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.