II SA/Łd 1250/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi T. O. i M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących T. O. i M. O. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 1250/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. i T. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości R. przy ul. A [...], w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. Z pocztowych potwierdzeń odbioru wynika, że adresaci odmówili przyjęcia korespondencji zawierającej wspomniane postanowienie. Nałożony obowiązek nie został zrealizowany przez strony w wyznaczonym przez organ terminie, wobec czego organ przeprowadził postępowanie w celu wykonania zastępczego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...], na podstawie art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał T. i M. O. do wpłacenia zaliczki w wysokości 2.100 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Upomnieniem z dnia [...] organ I instancji wezwał strony do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia oraz pouczył o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku. Z pocztowych potwierdzeń odbioru wynika, że adresaci odmówili przyjęcia korespondencji zawierającej w/w postanowienie i upomnienie. W dniu [...] został wystawiony przez organ I instancji tytuł wykonawczy nr [...], który został w dniu [...] wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji przekazany do Urzędu Skarbowego w P.. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy celem jego uzupełnienia. W dniu [...] organ I instancji wystawił uzupełniony tytuł wykonawczy nr [...] i przekazał go wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do Urzędu Skarbowego w P.w dniu [...]. W dniu [...] M. i T. O. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zarzuty na niezasadne prowadzenie egzekucji komorniczej, podając jako zarzuty: nieistnienie obowiązku – brak jego wymagalności, błąd co do osoby zobowiązanego, wystawienie tytułu wykonawczego nr [...] z wadami prawnymi. Zarzuty te zostały przekazane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego pismem z dnia [...] celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela w kwestii podnoszonych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: p.e.a.) uznał za nieuzasadnione zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne zgłoszone w pismach z dnia [...]. Organ w postanowieniu wyjaśnił, że na stronę został nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego prawomocnym postanowieniem z dnia [...], nr [...] i wobec niewywiązania się stron z nałożonego na nie obowiązku, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] nałożono na strony obowiązek zapłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Strona została następnie upomnieniem wezwana do dobrowolnego wykonania obowiązku. Pomimo przesyłania za pośrednictwem poczty orzeczeń i upomnień, strona odmawiała przyjmowania doręczanych dokumentów, co w świetle art. 47 K.p.a. oznacza, że zostały doręczone w dniu odmowy ich przyjęcia. Organ nie uznał również zarzutu błędnego wskazania strony, gdyż T. i M. O. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i uzasadnione było nałożenie właśnie na nich obowiązku dokonania ekspertyzy. Pozostałe zarzuty, tj. potwierdzenie nieprawdy, naruszenie dóbr osobistych, uzgodnienia prawne sprawy, nieuchylenie decyzji Naczelnika Gminy R. od roku 1975 czy nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu, organ uznał za nietrafne z uwagi na treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i brak tych zarzutów w enumeratywnie wskazanym katalogu, co uniemożliwia ich rozpatrzenie w tym postępowaniu. Na powyższe postanowienie M. i T. O. wnieśli zażalenie, w którym powołując się na art. 59 § 1 pkt 2 p.e.a., stwierdzili że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ I instancji pozbawione jest podstawy prawnej i powinno zostać umorzone. Wnieśli o rozpatrzenie zażalenia, wstrzymanie egzekucji i zwrot bezpodstawnie nałożonej grzywny. Po otrzymaniu zażalenia, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego o dokumenty stwierdzające w sposób bezsporny, że M. O. i T. O. i są małżeństwem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie sposobu doręczenia stronom korespondencji zawierającej postanowienie nr [...] z dnia [...], jak również imiennego ustalenia osoby, która dokonała zapisu na kopercie "Adresat odmówił przyjęcia 17.01.11" poprzez np. wezwanie tej osoby do złożenia stosownych wyjaśnień (art. 50 Kpa), w terminie do 30 czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, powołując się na art. 34 § 1 i § 2 w zw. z art. 17 p.e.a. podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że z otrzymanych od organu I instancji dokumentów uzupełniających z dnia 9 czerwca 2011 r. wynika, że T. i M. O. są małżeństwem, co oznacza, że tytuł wykonawczy został wystawiony poprawnie. Dodatkowo są oni współwłaścicielami nieruchomości oraz usytuowanego na niej budynku gospodarczego, a więc właściwe było nałożenie na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. Ponadto, strony odmówiły w sposób świadomy przyjęcia korespondencji, argumentując, że "pod w/w numerem sprawa nie jest prowadzona", w związku z czym zarzut nieistnienia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, czy brak podstawy prawnej prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ uznał za chybiony. Wskazał również, że inne zarzuty, tj. naruszenie dóbr osobistych i materialnych, znęcanie się organu rządowego nad ich rodziną, czy też nieuchylenie od 1975 r. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wykraczają poza przedmiot prowadzonego postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem organu wnieśli M. i T. O.. Skarżący podnieśli, że postanowienie jest dla nich krzywdzące, wydane zostało w oparciu o fałszywe dowody, a dodatkowo brak jest rzeczywistych ustaleń faktycznych. Sprawa według skarżących obarczona jest błędami formalnymi i prowadzona pod niewłaściwym numerem [...]. Dodali też, że nie mogli zapoznać się aktami sprawy. Skarżący wyjaśnili, że na skutek anonimu z 2002 r. są zmuszani przez powiatowy organ nadzoru budowlanego do dokonywania dodatkowej dokumentacji budowlanej i "karani egzekucją ze skromnej emerytury", podczas gdy decyzja o dopuszczeniu do użytku budynku nie została uchylona. W odpowiedzi na skargę organ uznając, że argumenty strony skarżącej nie przedstawiają treści mogących podważyć merytoryczną zasadność wydanego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy do czasu zakończenia sprawy egzekucyjnej prowadzonej przed Dyrektorem Izby Skarbowej w Ł. o ustalenie strony tegoż postępowania. Sąd postanowieniem oddalił przedmiotowy wniosek. Skarżący oświadczył ponadto na rozprawie, że związek małżeński z M. O. zawarł w 1969 r. i do chwili obecnej nie został orzeczony rozwód. Nadmienił, że nieruchomość, na której zlokalizowany jest sporny budynek, nabyta została w 1973 r., a budynek został wzniesiony w 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego aktu, tzn. ocenia, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne badają między innymi legalność postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło stronie zażalenie (art. 3 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Uchylenie decyzji administracyjnej czy też postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.uznające za nieuzasadnione zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez T. i M. O. w sprawie zaliczki na wykonanie zastępcze obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego. Stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jako wierzyciela wyrażone zostało w oparciu o art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Treść wniesionych przez skarżących zarzutów wskazuje, że kwestionują oni zarówno samo wystawienie przez organ tytułu wykonawczego, jak również zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a.. Natomiast zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej bez możliwości badania zasadności wydania tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Oznacza to, że organ ten winien ustalić, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Podkreślenia wymaga fakt, że określony obowiązek podlegający egzekucji w trybie art. 2 § 1 pkt 3 p.e.a., nie przesądza o tym, że jego egzekucja w konkretnym postępowaniu jest zawsze dopuszczalna. Bezspornie w niniejszej sprawie źródłem postępowania dotyczącego zarzutów na postępowanie egzekucyjne jest prawomocne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], nakładające na T. i M. O., na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek przedłożenia oceny technicznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce w R. przy ul. A [...]. Niewykonanie tego typu obowiązku rodzi konsekwencję określoną w ust. 4 art. 81 c prawa budowlanego, tj. możliwość zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji, w związku z uprawomocnieniem się postanowienia nakładającego wyżej wskazany obowiązek, zwrócił się do trzech podmiotów o przedłożenie oferty cenowej wykonania oceny technicznej budynku w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Na podstawie złożonych ofert, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...] zobowiązał skarżących do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego, pouczając jednocześnie, że na postanowienie to nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie nr [...] organ uznał za podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i na jego podstawie wystąpił do Urzędu Skarbowego w P. z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązek uiszczenia opłat administracyjnych i kwot należności z tytułu spodziewanych kosztów postępowania – tzw. kosztów postępowania administracyjnego z art. 262 § 2 K.p.a., nakładany jest postanowieniem, na które służy stronie zażalenie. Jest to rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, które należy odróżnić od żądania przez organ uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania, gdyż zaliczka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania. Stanowi ona jedynie składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego, art. 264 § 2 K.p.a. nie ma więc do niej zastosowania. Określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Pojęcie "zaliczka" nie ma legalnej definicji w ustawie, zatem należy przez nią rozumieć część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności. Niezależnie jednak od treści art. 262 w zw. z art. 265 K.p.a. i tego, że zaliczka stanowi część kosztów postępowania, na dłużniku nie spoczywa obowiązek jej uprzedniego wpłacenia. W świetle art. 81 c Prawa budowlanego zachodzi taka sytuacja, w której chcąc doprowadzić do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ sam tymczasowo zobowiązany jest do wyłożenia ze środków budżetowych związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero rozliczenia ich w sytuacji określonej treścią art. 265 K.p.a., co nie wyklucza następnie zastosowania w takim przypadku treści art. 264 K.p.a. (podobnie: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., LEX nr 582175, wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, wyrok NSA z 4 maja 1993 r., SA/Kr 1858/92 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku niezrealizowania nałożonego na stronę obowiązku, organ administracji nie może bowiem uchylić się od prowadzenia postępowania. Powinien on zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia, które strona będzie mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, a następnie w razie niewpłacenia zaliczki, przez tymczasowe pokrycie tego kosztu przez organ (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09, LEX nr 744965). Powyższe powoduje, że brak jest w przedmiotowej sprawie możliwości skutecznego prowadzenia egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], a samą egzekucję należy w związku z tym uznać za niedopuszczalną w świetle treści art. 29 § 1 p.e.a.. Tytułu wykonawczy wystawiony na podstawie postanowienia nr [...] Sąd ocenił jako niezasadny i jako taki niemogący stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że postępowanie egzekucyjne było w niniejszej sprawie niedopuszczalne, a tym samym organy administracji naruszyły przepis art. 29 § 1 i art. 33 pkt 6 p.e.a. w zw. z art. 262 § 2 K.p.a. i art. 264 § 2 K.p.a. w stopniu z pewnością mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając brak możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, sąd uznał za bezcelowe i przedwczesne odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji zobligowany będzie zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Dopiero wówczas brak ich uiszczenia przez osoby zobowiązane może skutkować wydaniem tytułu wykonawczego i wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 202 § 2 powołanej ustawy. n.k.