I OSK 2072/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2141/11 w sprawie ze skargi K. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy M. W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 214/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy M. [...] W. z dnia[...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania przez K. Ł. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. I. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa. W motywach w/w wyroku Sąd podniósł, że pismem z dnia [...] września 2011 r. K. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną uchwałę Zarządu Dzielnicy M. [...]. W. wskazując, że w związku ze śmiercią w dniu [...] lipca 2008 r. jej babki – K. R., głównej najemczyni w/w lokalu, skarżąca wystąpiła do władz Dzielnicy o zawarcie z nią umowy najmu wspomnianego wyżej lokalu, który to wniosek nie została jednak uwzględniony. Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy M. [...] W. wnosił o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżąca wprawdzie istotnie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. I. [...] w W. razem z małoletnim synem J., ale została w tym lokalu zameldowana dopiero od 2004 r., (choć już w 2002 r. K. R. uzyskała zgodę Dzielnicy na zameldowanie w tym lokalu wnuczki). Fakt zaś zamieszkania K. Ł. w niniejszym lokalu z dniem zameldowania – wg organu - został potwierdzony przez zgłoszenie K. Ł. do opłat za lokal dopiero w tym okresie czasu. Poprzednie bowiem oświadczenia zmarłej najemczyni (z dnia [...] kwietnia 2001 r. i z dnia [...] sierpnia 2002 r.) zawierały informację, że w w/w lokalu zamieszkuje sama. Organ wyjaśnił również, że skarżąca uprzednio zameldowana była w lokalu (komunalnym) nr [...] przy ul. O. [...] w W., którego najemcami są jej rodzice – A. i J. R. W tej sytuacji, Zarząd Dzielnicy M. [...] W. powołując się na przepis § 31 uchwały Rady [...] W. z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W., stwierdził, że choć skarżąca spełniała przewidziane w nim kryterium finansowe i metrażowe oraz nie zalegała z opłatami za korzystanie z lokalu, to ponieważ przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło stałego jej zamieszkiwania za zgodą wynajmującego wraz z babką i prowadzenia z nią wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich siedmiu lat, wniosek jej nie mógł być uwzględniony. Stwierdzając – na zasadzie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) zwaną dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze z.) -, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd, zauważył na wstępie, że przedmiotowa uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. a zatem podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnegopowaniu, po dochowaniu ustawowych wymogów, warunkujących jej wniesienie. W rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały zaś dopełnione. Rozpatrując zatem merytorycznie sprawę, Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy M. [...] W. był przepis § 31 uchwały Rady [...] W. z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm), dotyczący zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art.691 k.c. W ocenie zaś Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, uchybił treści art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki uzasadniał tym, że przeprowadzając wywiad z mieszkańcami budynku przy ul. I. [...], organ zaniechał ustalenia faktycznej daty zamieszkania w nim przez K. Ł., poprzestając jedynie na uzyskaniu od sąsiadów informacji, że w/w zamieszkiwała z K. R. w chwili jej śmierci. Sąd podkreślił przy tym, że organ nie ocenił i nie uzasadnił, jaki wpływ na treść zaskarżonej uchwały miało oświadczenie jednego z mieszkańców budynku, który twierdził, że skarżąca zamieszkiwała w lokalu nr 3 zarówno w chwili śmierci babki w 2008 r., jak i w dacie śmierci dziadka – J. R., który zmarł w 2001 r. W tej sytuacji - zdaniem Sądu I instancji - organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie z pogwałceniem zasady dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a). Pomimo obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 77 §1 k.p.a., organ nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, niezbędnego dla jej rozpoznania, a swojego stanowiska nie uzasadnił - wg reguły ujętej w treści art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd polecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił stanowisko przedstawione w treści uzasadnienia wyroku oraz rozważył i ocenił materiał dowodowy dołączony do skargi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Zarząd Dzielnicy M. [...] W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest: - art. 1 § 2 ustawy – (cyt.) "Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 8" P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i zarzucenie uchybienia organowi treści art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, a co za tym idzie przypisanie niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady [...] W. z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i z 2011 r. Nr 116, poz. 3676), - art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, mimo wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest: - pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania treści art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, w związku z tym, że zakres obowiązywania k.p.a. określa art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. ż 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.) i nie należą do tego zakresu akty z zakresu administracji publicznej, jakim jest zaskarżona uchwała, - pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady [...] W. z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i z 2011 r. Nr 116, poz. 3676), podczas gdy, przepis ten, ze względu na swoje brzmienie, dopuszcza uznaniowe stosowanie go przez Zarząd Dzielnicy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Zarząd Dzielnicy M. [...] W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przywołał treść art. 1 k.p.a. i stwierdził, że stosowanie przepisów k.p.a. jest możliwe - poza sporami o właściwość, postępowaniami o wydawanie zaświadczeń i sprawami ze skarg i wniosków, jedynie w tych sprawach indywidualnych, należących do właściwości organów administracji publicznej, w których przepisy prawa materialnego przewidują rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast przepisy te nie mają zastosowania w sprawie o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W tej sytuacji, Sąd I instancji nieprawidłowo więc zastosował, tj. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 77 §1,80 i 107 §3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podkreślał również, że zgodnie z przepisem § 31 ust. 1 zdanie wstępne uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, "może" zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie opisane warunki w tym przepisie. Zwrot "może" oznacza zaś, iż przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Odpowiadając na skargę kasacyjną, K. Ł. wnosiła o jej oddalenie akcentując, że w tej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniajacego przeprowadzonego przez organ a było ono wadliwe – w świetle regulacji zawartej w § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego W. W dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Zarządu Dzielnicy M. [...] W. sprostował wyżej przedstawioną skargę kasacyjną w ten sposób, że wyjaśnił, iż zarzut procesowy określony jako naruszenie "art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a" winien być rozumiany jako zarzut naruszenia "art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. Z tej zatem przyczyny kwestia dopuszczalności prostowania zarzutów kasacyjnych po upływie ustawowego terminu, przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej, nie była w analizowanym stanie istotna. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania (uzasadniająca jak wyżej wspomniano działanie Sądu Kasacyjnego z urzędu) zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Na wstępie należy zauważyć, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy ( w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Pismo K. Ł., kierowane do władz Dzielnicy M. [...] W. nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy ul. I. [...], w którym zainteresowana zamieszkała jako członek rodziny zmarłej najemczyni (wnuczka), za zgodą wynajmującego i nadal w tym lokalu, choć bez tytułu prawnego, mieszka. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł., która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych- (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1( w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Podzielając powyższe stanowisko, skład orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania dokonane zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.