II SA/Kr 1466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 2 lutego 2011r. [....] Starosta M. po rozpatrzeniu wniosku T.C. oraz A.C. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , odpowiadającej cz. pgr [....] o pow. 0,0767 ha, położonej w M. obręb [....] dla której Sąd Rejonowy w M. w Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą KW nr [....] . Starosta w uzasadnieniu wskazał, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , odpowiadającej cz. p.gr. [....] o pow. 0,0767 ha, położonej w M. obręb [....] w sytuacji, gdy wnioskodawcy przyznane w ramach odszkodowania prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium [....] w dniu 31 sierpnia 1983r. na rzecz osoby trzeciej. Od w/w decyzji pismem z dnia [....] 2011r. (21 luty 2011 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w M. ) odwołanie złożyli A.C. i T.C. , którzy podnieśli m.in., iż "uważamy, że decyzja jest dla nas krzywdząca, gdyż możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, a zatem jest oczywiste, że w przypadku zwrotu części nieruchomości, obowiązek właściciela ogranicza się do zwrotu odpowiedniej części odszkodowania i nie powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania za pozostałą część, jak twierdzi starosta." Dodatkowo odwołujący zwrócili się z prośbą o "wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu administracji. Nie przesądzając o wyniku decyzji, tylko wtedy byłaby ona wiarygodna, rzetelna i obiektywna". Wojewoda [....] po rozpatrzeniu odwołania w dniu 8 lipca 2011r. wydał decyzję znak: [....] , którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. z dnia 2 lutego 2011 r., znak: [....] . W uzasadnieniu wyjaśniono, że jak ustalił organ I instancji decyzją z dnia 16 grudnia 1977r., znak [....] Urząd Miasta i Gminy w M. orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako pgr [....] o pow. 1226m2, położonej w b. gm. kat. M. , należącego do H.C. , na cel budowy osiedla [....] w gm. kat. [....] oraz o odszkodowaniu i przydziale działki zamiennej. Wskazaną decyzją przekazano H.C. w wieczyste użytkowanie jako działkę zamienną teren państwowy obejmujący działkę nr pb [....] o pow. 364 m2 oraz ustalono odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w łącznej kwocie 28.738 zł (tj. za grunt po 18 zł za 1 m2 w kwocie 22.068 zł oraz składniki na gruncie w kwocie 6670 zł). W omawianej decyzji orzeczono również o ustaleniu warunków wieczystego użytkowania działki zamiennej w tym m. in. określono opłatę za działkę zamienną w kwocie łącznej 7 548 zł. oraz dokonano w związku z powyższym równocześnie rozliczeń finansowych w ten sposób, iż ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało pomniejszone o wskazaną opłatę za działkę zamienną a zatem wnioskodawca wywłaszczenia został zobowiązany do wypłaty na rzecz H.C. kwoty w wysokości 21.190 zł. Z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , położonej w M. obręb [....] zwrócili się T.C. i A.C. , spadkobiercy poprzedniej jej właścicielki tj. H.C. W ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie miała regulacja art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". W ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z treścią decyzji Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia 16 grudnia 1977r., znak: [....] przyznano prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej (ustalono również warunki wieczystego użytkowania działki zamiennej m. in. wysokości opłaty za działkę zamienną) oraz ustalono odszkodowanie pieniężne w łącznej kwocie 28.738 zł. Dalej Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej zbyli umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 31 sierpnia 1983 r. Repertorium [....] na rzecz osoby trzeciej. Zdaniem organu odwoławczego w wyniku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części dochodzi między podmiotem publicznoprawnym a osobą uprawnioną, do wzajemnego zwrotu tego, co było przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu. Osoba uprawniona do uzyskania zwrotu nieruchomości zobowiązana jest zatem zwrócić odszkodowanie, które było ustalone w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie ustalone w formie pieniężnej jak i nieruchomość zamienna. Natomiast treść art. 140 ust 3 u.g.n. wskazuje na konieczność dokonywania proporcjonalnych rozliczeń tylko w zakresie należności odszkodowawczych. Tym samym, w ocenie Kolegium, z treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przez poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercę) na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jako warunku koniecznego odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, w zamian za którą przyznano, jednocześnie odszkodowanie pieniężne jak i nieruchomość zamienną. Nie jest zatem możliwe w ocenie Wojewody orzeczenie co do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego - obok nieruchomości zamiennej - odszkodowania pieniężnego. Przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem takiej możliwości, stanowiąc wyraźnie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego. W konkluzji organ II instancji podzielił zdanie wyrażone przez Starostę M. i stwierdził, że z uwagi na zbycie przez T.C. i A.C. na rzecz osób trzecich prawa wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej należało orzec o odmowie wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Osoba która nie dysponuje prawem własności (prawem użytkowania wieczystego) do nieruchomości zamiennej, uzyskanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie - nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [....] dodał ponadto, iż odnosząc się do wniosku odwołujących się odnośnie wyłączenie Starosty [....] od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie innego organu do jej załatwienia, organem właściwym w myśl art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do rozpatrzenia mniejszej sprawy w pierwszej instancji jest Starosta [....] , a wobec faktu iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy M. a nie Powiatu [....] nie zachodzą przesłanki określone w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do wyłączenia Starosty [....] od załatwienia przedmiotowej sprawy. Z powyższą decyzją Wojewody [....] z dnia 8 lipca 2011r., znak: [....] nie zgodził się T.C. i reprezentowany przez I..C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 136 ust 3 w związku z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (dalej u.g.n.) wraz ze zmianami polegającą na przyjęciu, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje z uwagi na zbycie nieruchomości zamiennej, podczas gdy przyznano poza nieruchomością zamienną również odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną, co daje podstawę do zwrotu części nieruchomości; - art. 137 u.g.n. poprzez pominięciu okoliczności, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna z uwagi na to, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty; przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 8 k.p.a. polegające na tym, że w toku kilkuletniego postępowania organ II instancji całkowicie zmienił stanowisko w zakresie możliwości zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej co prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów; - art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. polegające na naruszeniu słusznego interesu strony poprzez przyjęcie, iż zwrot nieruchomości jest niezasadny mimo możliwości zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie - pominięcie okoliczności, że w decyzji wywłaszczeniowej prócz nieruchomości zamiennej przyznano odszkodowanie co jest podstawą do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej; - art. 84 k.p.a. i art. 140 ust 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, to jest niepowołanie biegłego z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego, na okoliczność wyliczenia wartości zwróconej nieruchomości (działki nr....) oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania stanowiącego równowartość zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej. Z tych powołanych powyżej względów wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniesiono również, że istnieją realne wątpliwości co do ważności decyzji organu I instancji - to jest czy nie doszło do naruszenia art. 142 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. W przypadku uznania, że decyzja została wydana przez organ który wanien być wyłączony - wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi Wojewoda [....] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd na podstawie zgromadzonych w sprawie akt stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [....] warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 140 ust. 1 w/w ustawy stanowi bowiem, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ponadto zgodnie z ust. 5 tego artykułu jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2. W ocenie Sądu takie brzmienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że w razie, gdy w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyznana została nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę nieruchomości zamiennej w naturze oraz dopłaty w zwaloryzowanej zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. wysokości. Za słuszne należy zatem uznać stanowisko organów obydwu instancji w przedmiotowej sprawie, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani chociażby w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania pieniężnego. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie skarżący T.C. a także A.C. zbyli na rzecz osób trzecich prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zamiennej. Skarżący T.C. nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ponieważ nie dysponuje on prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. Powołane w rozważaniach Sądu przepisy nie przewidują bowiem możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 829/04) oraz w literaturze (vide: T. Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s. 336). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 30.06.2010r., sygn. akt I OSK 1180/09, w którym wskazano, że art.136 ust.3 w zw. z art.140 u.g.n. nie dopuszczają możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Ustawa nie przewiduje możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania różnicę pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Jak wskazano wyżej również w literaturze (T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2010, s.468) podnosi się, że konstrukcja art.140 ust.1 u.g.n. uzasadnia wniosek, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten jest bowiem sformułowany w taki sposób, że nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje on bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. Wydaje się także, iż pogląd ten znajduje także aprobatę w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych np. wyroki: WSA w Warszawie z 21.01.2011r., sygn. akt I SA/Wa 1165/10, WSA w Krakowie z 8.11.2010r., sygn. akt II SA/Kr 1105/10, NSA z 21.01.2009r., sygn. akt I OSK 1597/07 oraz z 30.06.2010r., sygn. akt I OSK 1180/09. Sąd w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany stwierdził, iż z uwagi na brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, co uniemożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonej, powyższy zarzut jest bezzasadny. Zdaniem składu orzekającego, nie jest również możliwe orzeczenie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej równowartość przyznanego - obok nieruchomości zamiennej – odszkodowania albowiem przepis art. 136 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem takiej możliwości, wskazując jednoznacznie, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani też w części odpowiadającej równowartości przyznanego odszkodowania. Należy więc stwierdzić, że odmowa zwrotu objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości jest zgodna z prawem co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.