IV SA/Po 114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem złożonym w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wągrowcu dnia [...] sierpnia 2010 r. M. P. Sp. z o.o. (dalej Spółka, Wnioskodawczyni, Odwołującą albo Skarżąca) wniosła o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia dwu stanowisk pracy dla skierowanych dwu bezrobotnych ze środków funduszu pracy (k. 53-57 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (dalej pismo z [...] września 2010 r.) Starosta Wągrowiecki (dalej Starosta) zawiadomił Wnioskodawczynię, że złożony przez Nią wniosek został rozpatrzony odmownie z powodu braku możliwości monitorowania realizacji umowy, gdyż stanowiska pracy dla bezrobotnych zostały zlokalizowane w Łodzi (k. 60 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] października 2010 r. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od pisma Starosty z [...] września 2010 r. twierdząc, że stanowiło ono faktycznie decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania refundacji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Odwołująca podała, że podstawą prawną wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji (która przybrała formę "zawiadomienia") stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków (Dz.U. nr 62, poz. 512 ze zm.; dalej rozporządzenie z 2009 r.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o refundację), starosta powiadamia podmiot w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Z brzmienia powyższego przepisu wynikałoby, że rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez stronę następuje w drodze "powiadomienia". W przypadku powiadomienia odmownego - starosta podaje przyczynę odmowy. W przypadku zaś uwzględnienia wniosku, zgodnie z § 4, starosta zawiera z wnioskodawcą umowę, która stanowi podstawę refundacji. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych Odwołująca wskazała, że wprawdzie przyznanie refundacji następuje w drodze zawarcia umowy, jednak jej zawarcie poprzedzone jest podjęciem decyzji o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcie to ma charakter władczy i jednostronny. Cechy te przejawiają się w tym, że umowa, o której mowa w § 4 rozporządzenia z 2003 r., może być zawarta jedynie z osobami, w stosunku do których starosta uwzględnił wniosek. Również zawarte w § 3 ust. 2 wyrażenie "o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku [...] starosta powiadamia...", oznaczające, że starosta uwzględnia lub odmawia uwzględnienia wniosku należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez starostę decyzji administracyjnej. Informacja o odmowie przyznania refundacji zawarta w piśmie z [...] września 2010 r., doręczonym Odwołującej dnia [...] października 2010 r., stanowiła indywidualny akt administracyjny, przybierający formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza: 1. art. 7 i 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 2. art. 10 § 1 kpa przez zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz zaniechanie - przed wydaniem decyzji - umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. 3. art. 107 § 1 i 3 kpa przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia należy uznać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa), co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z 26 listopada 2010 r.), Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 134 kpa i art. 10 ust. 7 pkt ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ([j.t.] Dz. U. 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.; dalej upz bądź ustawa o promocji zatrudnienia) w związku z "art." 3 rozporządzenia z 2009 r. stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że katalog spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez starostę w zakresie polityki rynku pracy, zawarty w art. 9 ust. 1 pkt. 14 upz nie przewiduje wydania decyzji w sprawie objętej odwołaniem. Przepis ów stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz o utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń nie wynikających z zawartych umów. Zgodnie z tym przepisem, odmowa przyznania lub przyznanie świadczeń z Funduszu Pracy winny być orzekane w formie umów, ale z jednym istotnym wyjątkiem, tj. gdy świadczenie wypłacane jest na podstawie umowy. W rozporządzeniu z 2009 r., w § 3 ust. 2 prawodawca wskazał, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o refundację), starosta powiadamia podmiot w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Z powyższego wynika, że przyznanie środków nie odbywa się na podstawie decyzji, na co wprost wskazuje przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. O przyznaniu lub odmowie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej zainteresowanego informuje się pismem wraz z uzasadnieniem. Okoliczność przyznania środków wieńczy zawarcie umowy cywilno - prawnej między bezrobotnym a Starostą. Odwołanie od pisma z [...] września 2010 r. o odmowie przyznania środków na dofinansowanie stanowiska pracy nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego, ponieważ zaskarżone pismo Starosty nie stanowi decyzji administracyjnej lecz jest czynnością materialno - techniczną. Przyczyną niedopuszczalności odwołania jest więc nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Podstawą do wydania decyzji administracyjnej winien być konkretny przepis prawa materialnego. W przypadku przepisów regulujących dokonywanie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanych bezrobotnych brak jest takiego przepisu (k. 77-79 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. M. P. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na powyższe postanowienie Wojewody, zaskarżając je całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 6, 7, 8, 9 i art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i dokonania właściwej oceny prawnej aktu organu I instancji; 2. art. 134 i 138 § 2 kpa przez błędną kwalifikację prawną aktu administracyjnego (orzeczenia) wydanego przez organ I instancji, w następstwie czego organ odwoławczy uznał ten akt za czynność prawa cywilnego, a odwołanie strony - za niedopuszczalne, podczas gdy winien wydać decyzję administracyjną uchylającą decyzję organu I instancji; 3. art. 9 ust. 1 pkt 14 upz w zw. z art. 104 § 1 kpa przez zastosowanie pierwszego z nich, a pominięcie drugiego, podczas gdy art. 9 ust. 1 pkt 14 upz nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, albo 4. art. 9 ust. 1 pkt 14 upz w zw. z art. 104 § 1 kpa przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że pierwszy z nich enumeratywnie wymienia rodzaje spraw, w których organ I instancji może wydać decyzję administracyjną z jednoczesnym pominięciem (niezastosowaniem) wynikającej z art. 104 § 1 kpa zasady, że rozstrzygnięcie każdej sprawy administracyjnej następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej; 5. § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 104 § 1 kpa przez błędną wykładnię tego pierwszego przepisu, polegającą na uznaniu, że odmowa uwzględnienia wniosku następuje, nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej; 6. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie Skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Motywując sformułowane zarzuty Skarżąca wskazała, że głównym zagadnieniem sporu pozostaje ustalenie, czy sprawa w której działały (orzekały) organy obu instancji jest sprawą administracyjną (sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa) i czy - w związku z tym - podlega ona rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Podstawą prawną działania Starosty były przepisy rozporządzenia z 2009 r. Dla właściwej kwalifikacji czynności podejmowanej przez organ administracji nie ma znaczenia, w jaki sposób przepisy prawa materialnego określają sposób załatwienia danej sprawy, a w szczególności - czy posługują się wyrażeniem "decyzja". Jeśli "ustawodawca zawarł w normie prawnej minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to [...] zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 134). Już sam fakt kwalifikacji sprawy jako administracyjnej przesądza o formie jej załatwienia i to nawet, jeśli przepisy nie wskazują na decyzję administracyjną jako sposób załatwienia sprawy, a nawet, gdyby - wadliwie - stanowiły, że załatwienie sprawy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Skoro przepisy rozporządzenia z 2009 r. określają "warunki i tryb dokonywania przez starostę ze środków Funduszu Pracy refundacji podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą", to tym samym upoważniają wspomniany organ do władczego i jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu przez przyznanie mu uprawnienia (do otrzymania środków publicznych) albo przez odmowę przyznania takiego uprawnienia. Orzeczenie o takim uprawnieniu lub jego braku następuje w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie dla ochrony prawnej podmiotu starającego się o uzyskanie uprawnienia. Wydanie "decyzji" pozwala na skorzystanie ze środków odwoławczych, a w dalszej kolejności - skorzystanie z prawa do sądu (przez złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję i w dalszej kolejności - skargi kasacyjnej). Zajęte przez organy obu instancji stanowisko narusza konstytucyjne prawa skarżącego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Skarżąca opierając się przy tym na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazała, że przepisy rozporządzenia z 2009 r. nie formułują co prawda wyraźnej podstawy prawnej do rozstrzygania o przyznawaniu / odmowie przyznania pomocy finansowej (refundacji) w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Tym niemniej biorąc pod uwagę, że przyznawanie przez organ administracji świadczeń na rzecz obywateli (jednostek organizacyjnych) na podstawie rozporządzenia z 2009 r. następuje w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu, niniejszą sprawę należało uznać za sprawę z zakresu administracji publicznej, która ze swej istoty wymagała rozstrzygnięcia w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i nast. kpa. Dla powyższej kwalifikacji nie miało znaczenia, że sama wypłata środków następuje dopiero na podstawie i po zawarciu umowy cywilnoprawnej. Podstawową przesłanką zawarcia tej umowy (dopuszczalności, i w konsekwencji - również jej ważności na gruncie prawa cywilnego) jest bowiem "uwzględnienie wniosku", które jest aktem administracyjnym. Dla powyższej kwalifikacji nie ma znaczenia brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) in fine upz, z którego mogłoby wynikać, że do zadań samorządu powiatu należy wydawanie decyzji tylko w sprawach "[...] innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów". Po pierwsze, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że skoro wypłata świadczenia następuje na podstawie zawartej umowy, to w takim wypadku wydanie decyzji administracyjnej jest zbędne (skoro podstawą świadczenia jest umowa); jednakże wydanie decyzji jest niezbędne do dokonania wyboru podmiotu, z którym taka umowa zostanie zawarta, i który otrzyma świadczenie na podstawie umowy. Przepis ten (rozumiany jako wyłączający dopuszczalność wydania decyzji w sprawie wyboru podmiotu, któremu zostanie przyznane finansowanie) w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Gdyby nawet rozumieć go w ten sposób, jak to uczynił organ odwoławczy, tj. że pozwala on na wydanie decyzji tylko w sprawie takich świadczeń, które "nie wynikają z zawartych umów", to przepis taki należałoby uznać za sprzeczny z art. 78 Konstytucji RP, jako ograniczający prawo strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji. W tym kontekście uznanie przez organ odwoławczy czynności starosty, która przyznaje lub odmawia przyznania stronie uprawnienia, jako "czynności materialno - technicznej", stanowi rażące naruszenie powołanych na wstępie przepisów i jest klasycznym przykładem wspomnianej wcześniej "ucieczki organów od decyzji" (k. 4-11 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając że jest ona niezasadna (k. 20-23 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie którego Wojewoda działając w oparciu o art. 134 kpa orzekł o niedopuszczalności wniesienia odwołania od pisma Starosty z [...] września 2010 r., Sąd podzielił dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne, przyjmując za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym albo przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braki przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Pozostaje ono niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2011 r., s. 502; wyrok NSA z: 29.02.2008 r., I OSK 910/07, lex nr 453423, 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, lex nr 425381). Głównym przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie była odmienna ocena charakteru prawnego pisma Starosty z [...] września 2010 r. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, owo pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Tymczasem Skarżąca błędnie uznaje, że stanowi ono decyzję administracyjną i podlega tym samym kontroli w administracyjnym toku instancji, a następnie skardze do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 zd. 1 kpa – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wbrew ocenie Skarżącej, pismo z 27 września 2010 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2, i art. 107 § 1 i 3 kpa. Choć pismo to podpisane jest przez działającego z upoważnienia Starosty Dyrektora PUP w Wągrowcu, nie zawiera w szczególności wskazania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od tego pisma odwołanie (k. 60 akt administracyjnych). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 30 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. O ile w początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 9-10/82/169, akceptowany przez J. Borkowskiego – op. cit. s. 425-426 nb 4), o tyle w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków przez administrację publiczną. Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990 ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz, "Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy" W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 512-513, B. Adamiak – op. cit. s. 392, nb 3). Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 ppsa, owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie Wojewoda trafnie uznał, że zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem pismo z [...] września 2010 r., nie jest decyzją (B. Adamiak – op. cit. s. 502 nb 2; odpowiednio – wyrok NSA z 7.7.1992 r., SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak OSP 9/93/178, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 674 uw. 11). Materialnoprawnej podstawy istnienia sprawy administracyjnej oraz podstawy prawnej dla wydania decyzji nie zawiera § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., który stanowi jedynie o powiadomieniu wnioskodawcy o rozpatrzeniu złożonego wniosku o refundację. Ubocznie należy dodać, że brak cech decyzji administracyjnej nie przesądza automatycznie, że pismo Starosty z [...] września 2010 r. nie może zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (wyrok WSA w Warszawie z 24.5.2011 r., II SA/Wa 270/11, baza orzeczeń NSA). Tym samym nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie Skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.