II OSK 1295/12

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1295/11 w sprawie ze skargi E. K. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącej E. K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. K. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zarządzeniem Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odwołano skarżącą ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. z dniem 31 lipca 2011 r., stwierdzając jednocześnie, że odwołanie powoduje rozwiązanie stosunku pracy z zachowaniem 3 - miesięcznego okresu wypowiedzenia. Skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenie prawa. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz odmówił uchylenia swojego zarządzenia z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując, że przed wydaniem aktu odwołania uzyskał informacje na temat tego, że na terenie Gminnej Biblioteki Publicznej w N. nie działają związki zawodowe i że skarżąca nie jest członkiem stowarzyszeń zawodowych i twórczych, co zostało potwierdzone w piśmie skarżącej z dnia 6 września 2011 r. Tym samym nie było podmiotu, z którym można by było się skonsultować, a co za tym idzie nie ma potrzeby przeprowadzenia konsultacji. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123, ze zm.) w zakresie dotyczącym zachowania trybu konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.). Odwołanie z funkcji dyrektora instytucji kultury następuje po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W Gminnej Bibliotece Publicznej w N. nie działają związki zawodowe, a na terenie gminy N. nie działają stowarzyszenia zawodowe lub twórcze zrzeszające bibliotekarzy, co ustalił organ przed podjęciem zarządzenia o odwołaniu, a czemu skarżąca nie zaprzecza. Ponadto skarżąca nie jest członkiem żadnych stowarzyszeń zawodowych lub twórczych, co wynika z jej pisemnego oświadczenia z dnia 6 września 2011 r. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz nie naruszył przepisów prawa, podejmując zaskarżone zarządzenie bez zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem nie było takiej organizacji, z którą powinien konsultować odwołanie skarżącej. Jakkolwiek pisemne oświadczenie skarżącej dotyczące jej przynależności do organizacji złożone zostało po podjęciu przez Burmistrza zaskarżonego zarządzenia, to okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę legalności tego zarządzenia, albowiem oświadczenie to potwierdza fakt, iż skarżąca nie należy do żadnej organizacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i przeprowadzaniu działalności kulturalnej. Zdaniem skarżącej wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzaniu działalności kulturalnej zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji zawęża możliwości opiniowania działań organu jednostki samorządu terytorialnego przez odpowiednie i powołane w tym celu podmioty. Taka interpretacja stawia w gorszej sytuacji prawnej dyrektorów z małych miejscowości i wsi, gdzie przynależność do stowarzyszeń występuje rzadko z uwagi na jej iluzoryczność oraz brak okazji do aktywnego uczestnictwa w działalności takich organizacji. Sąd całkowicie pominął fakt, że w dniu podejmowania decyzji o odwołaniu skarżącej z jej stanowiska organ nie wiedział o jej przynależności do stowarzyszenia bądź braku takiej przynależności. Ponadto skarżąca była w stałym kontakcie z Zarządem Oddziału Stowarzyszenia Bibliotekarzy [...]. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, jakich stowarzyszeń zawodowych i twórczych zobowiązany jest zasięgnąć opinie burmistrz, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i przeprowadzaniu działalności kulturalnej, odwołując dyrektora instytucji kultury. Art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i przeprowadzaniu działalności kulturalnej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Burmistrza N. zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N., stanowił, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Powołany przepis wywołuje liczne wątpliwości, albowiem nie wskazuje jednoznacznie jaki jest krąg stowarzyszeń, z którymi należy przeprowadzić konsultacje - czy chodzi o stowarzyszenia zawodowe i twórcze działające w danej instytucji, czy takie, do których należy dyrektor, czy też jeszcze szerszy krąg podmiotów. Na problem ten zwrócono uwagę w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultury oraz niektórych innych ustaw (druku sejmowym z 7 stycznia 2011 r. nr 3786). Konieczne jest zatem odwołanie się do celów tej regulacji. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Warunek taki nie wynika bezpośrednio z przepisu ustawy. Takie stanowisko zostało także zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Burmistrza, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, zawężającego krąg stowarzyszeń, których opinie należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury, po pierwsze do stowarzyszeń, do których przynależy dyrektor oraz po drugie, do działających na terenie gminy, na obszarze której funkcjonuje dana instytucja kulturalna, wykluczając przy tym stowarzyszenia i organizacje regionalne lub ogólnokrajowe. Nie można zgodzić się z poglądem Burmistrza zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że stowarzyszenia zawodowe lub twórcze o zasięgu regionalnym lub ogólnokrajowym (których członkiem nie była skarżąca) nie będą miały żadnej wiedzy na temat działalności zawodowej skarżącej lub problemów funkcjonowania Gminnej Biblioteki Publicznej w N. Trafność tego poglądu może podważać pismo Stowarzyszenia Bibliotekarzy [...] z dnia 20 lipca 2011 r., w którym Stowarzyszenie to wyraziło "zaniepokojenie faktem odwołania ze stanowiska kierownika Gminnej Biblioteki w N. pani E. K.". Pismo to sugeruje, że na terenie działania Gminnej Biblioteki Publicznej w N. funkcjonują stowarzyszenia zawodowe i twórcze, które jakkolwiek zakresem swojego funkcjonowania obejmują nie tylko obszar gminy, to jednak współpracują z tą biblioteką. Wadliwe było zatem stanowisko Burmistrza, wynikające z wadliwej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i przeprowadzaniu działalności kulturalnej, że nie było podmiotu (stowarzyszenia), z którym mógłby dokonać konsultacji w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. Niezależnie od tego należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, że Burmistrz N. przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia w zakresie przynależności skarżącej do stowarzyszeń twórczych i zawodowych zrzeszających bibliotekarzy oraz w kwestii działania na terenie funkcjonowania biblioteki takich stowarzyszeń. Dopiero pismem z dnia 2 września 2011 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. Burmistrz zwrócił się do skarżącej o wskazanie, czy jest ona członkiem stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. Natomiast z pisma Burmistrza z dnia 14 września 2011 r. wynika, że przed wręczeniem skarżącej aktu odwołania uzyskał informacje na temat tego, że na terenie Gminnej Bibliotek Publicznej w N. nie działają związki zawodowe i że skarżąca nie jest członkiem stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał zaś, że "posiadał również wiedzę, że na terenie gminy N. nie działają stowarzyszenia zawodowe lub twórcze zrzeszające bibliotekarzy", co jednakże nie znajduje oparcia w aktach administracyjnych. Te wszystkie okoliczności wskazują na nieprawidłowości w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska kierownika instytucji kultury. Mając powyższe względy na uwadze nie jest trafne stanowisko zaprezentowane przez Burmistrza Gminy N., a następnie zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, że obowiązek konsultacji powołania lub odwołania dyrektora istnieje jedynie w stosunku do organizacji, do których należy powoływana lub odwoływana osoba, czy też działających tylko na terenie Gminy N. i wykluczających co do zasady organizacje regionalne lub ogólnokrajowe obejmujące swoim działaniem także tę gminę. Na marginesie należy również wskazać, że treść art. 15 ust. 1 powołanej ustawy została zmieniona ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zmiana ta miała na celu sprecyzowanie kręgu instytucji, z którymi organizator ma współpracować przy powoływaniu i odwoływaniu dyrektora instytucji kultury. Mając na uwadze, że uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało ją uwzględnić z wyżej przytoczonych powodów i na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ upłynął rok od jego wydania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych.