II SA/Bd 1295/11

Dnia 1 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 roku sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. oddala skargę. II SA/Bd 1295/11 Uzasadnienie Zarządzeniem Burmistrza N. Nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94; ze zm.) odwołano skarżącą – E. K. ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. z dniem [....]. Stwierdzono ponadto, że odwołanie powoduje rozwiązanie stosunku pracy z zachowaniem 3 - miesięcznego okresu wypowiedzenia i że zarządzenie wchodzi w życie z dniem [...]. Pismem z dnia [...] skarżąca wezwała Burmistrza N., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia z dnia [...] z pominięciem art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123, ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa o działalności kulturalnej", w zakresie dotyczącym zachowania trybu konsultacji oraz na braku uzasadnienia i pouczenia o trybie odwoławczym. W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz odmówił uchylenia swojego zarządzenia z dnia [...] i wyjaśnił, że przed wydaniem aktu odwołania uzyskał informacje na temat tego, że na terenie Gminnej Biblioteki Publicznej w N. nie działają związki zawodowe i że skarżąca nie jest członkiem stowarzyszeń zawodowych i twórczych, co potwierdzone zostało w piśmie skarżącej z dnia [...] i co powoduje że nie było podmiotu, z którym można by było się skonsultować, a co za tym idzie nie ma potrzeby przeprowadzenia konsultacji. W skardze na zarządzenie Burmistrza skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej poprzez nie zastosowanie jego zdania drugiego i pominięcie konsultacji branżowej przed jej odwołaniem z zajmowanego stanowiska. Wniosła w związku z tym o stwierdzenie nieważności zarządzenia i orzeczenie, że nie podlega ono wykonaniu. Powołując się na treść art. 15 ustawy o działalności kulturalnej skarżąca podkreśliła, że niezbędne jest zasięgnięcie opinii właściwych związków zawodowych działających w danej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Przy czym jeśli chodzi o związki zawodowe, to tylko działające we wnętrz instytucji, a jeśli chodzi o stowarzyszenia, to działające na zewnątrz. Zdaniem skarżącej opinii tych gremiów nie można zaniechać, jeżeli odwoływany dyrektor nie jest członkiem żadnego z nich. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] Burmistrz nie widział żadnej potrzeby zasięgnięcia opinii, bez względu na przynależność skarżącej do jakichkolwiek organizacji zrzeszających działaczy kultury. Skarżąca wskazała także, że nie poinformowano jej o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody względem zarządzenia oraz że zachowanie Burmistrza po doręczeniu jemu wezwania nie może sanować rażącego naruszenia prawa z jakim wydał zarządzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że Gminna Biblioteka Publiczna w N. jest nowo powstałą palcówką i dlatego Burmistrz zwrócił się z ustnym pytaniem do byłego przełożonego skarżącej - Dyrektora Centrum Kultury Zamek, czy skarżąca należy do jakiegoś stowarzyszenia zawodowego lub twórczego i czy na terenie Centrum Kultury Zamek lub Gminnej Biblioteki Publicznej w N. działają związki zawodowe. Burmistrz posiadał również wiedzę, że na terenie gminy N. nie działają stowarzyszenia zawodowe lub twórcze zrzeszające bibliotekarzy. Mając przekonanie, że ewentualne stowarzyszenia zawodowe lub twórcze o zasięgu regionalnym lub ogólnokrajowym (których członkiem nie jest skarżąca) nie będą miały żadnej wiedzy na temat działalności zawodowej skarżącej lub problemów funkcjonowania Gminnej Biblioteki Publicznej w N., Burmistrz podjął samodzielną decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Kierownika Biblioteki. W piśmie z dnia [...] skarżąca potwierdziła, że nie należy do związku zawodowego działającego na terenie Gminnej Bibliotek Publicznej w N. oraz, że nie jest członkiem stowarzyszeń zawodowych lub twórczych. Organ wskazał, że odmawiając zmiany swojego zarządzenia kierował się wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, powoływanie lub odwoływanie dyrektora instytucji kultury powinno być zaopiniowane przez stowarzyszenie zawodowe i twórcze działające na terenie instytucji kultury lub takie, do których kandydat na dyrektora albo dyrektor należy (wyrok SN z 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10). Ponieważ skarżąca w odpowiedzi na pytanie Burmistrza potwierdziła, że nie należy do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, brak jest, zdaniem organu podstaw do przyjęcia wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Organ wyraził także pogląd - za NSA, wyrok z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, że powołanie dyrektora instytucji kultury nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli wojewody i skonstatował, że w takim razie nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne są właściwe do rozpatrzenia skargi na zarządzenie burmistrza w przedmiocie odwołania (powołania) ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zarządzenie takie należy bowiem uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a). Podkreślić jednak należy, że nie ma ustawowej definicji aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93/OTK, cz. II, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresy administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach niemających takiego charakteru. Trybunał uznał, że jeżeli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (cyt. na wstępie), zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy określający wykonawczy charakter funkcji wójta (burmistrza, prezydenta) i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowi także art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie (brzmienie obwiązujące w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia). Przepisy art. 15 mają charakter przepisów prawa materialnego, konkretyzujących zdania i kompetencje organów administracji publicznej. Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem państwowym - zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i zasadach określonych ustawowo. Powołane przepisy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia mają charakter publicznoprawny i taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora kultury. Z tych względów, z uwagi na podstawy prawne, formę i podjęcie w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne, choć wywołuje ono także skutki w sferze prawa pracy (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03 dostępne na stronach nsa.gov.pl). Jako takie podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki: NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, Lex nr 645315; NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, Lex nr 597716: NSA z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02, dostępne na stronach nsa.gov.pl). Złożona skarga podlega zaś merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd, jako że skarżąca spełniła warunki formalne wynikające z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: - jej interes prawny został naruszony zaskarżonym zarządzeniem - odwołano ją bowiem ze stanowiska kierownika biblioteki, - skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, - skarga została wniesiona w terminie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia wskazać ponownie należy, że materialnoprawną podstawą tego zarządzenia (choć nie wskazaną w jego treści) jest art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.). Wynika z niego, że powołanie, a także odwołanie z funkcji dyrektora instytucji kultury następuje po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Skarżąca zarzuca w swojej skardze, że przy odwoływaniu jej ze stanowiska Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. pominięto konsultacje z wymienionymi organizacjami, co skutkować powinno - jej zdaniem - stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia jako rażąco naruszającego art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej. Podkreślić w związku z tym należy, że w sprawie bezspornym jest to, że w Gminnej Bibliotece Publicznej w N. nie działają związki zawodowe oraz, że na terenie gminy N. nie działają stowarzyszenia zawodowe lub twórcze zrzeszające bibliotekarzy, co ustalił organ przed podjęciem zarządzenia o odwołaniu, a czemu skarżąca nie zaprzecza. Ponadto skarżąca nie jest członkiem żadnych stowarzyszeń zawodowych lub twórczych, co wynika z jej pisemnego oświadczenia z dnia [...]. W tej sytuacji należy, zdaniem sądu uznać, że Burmistrz nie naruszył przepisów prawa podejmując zaskarżone zarządzenie bez zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, albowiem nie było takiej organizacji, z którą powinien konsultować odwołanie skarżącej. Przy czym za Sądem Najwyższym należy przyjąć, że w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej mowa jest o stowarzyszeniach zawodowych i twórczych działających zarówno w instytucji kulturalnej, w której zatrudniany jest dany dyrektor, jak i innych stowarzyszeniach, do których on należy (vide: wyrok SN z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, Lex nr 30974, a także wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10 Lex nr 597716). Niewątpliwie pisemne oświadczenie skarżącej dotyczące jej przynależności do organizacji złożone zostało po podjęciu przez Burmistrza zaskarżonego zarządzenia, jednakże okoliczność ta nie ma, zdaniem sądu wpływu na ocenę legalności tego zarządzenia po pierwsze ze względu na treść oświadczenia - potwierdza ono bowiem fakt, iż skarżąca do żadnej organizacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej nie należy, ale także i z tego względu, że po złożeniu tego oświadczenia, Burmistrz wezwany przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa polegającego na skonsultowaniu jej odwołania, ponownie kwestię tą rozważył i ostatecznie pismem z dnia [...] poinformował skarżącą o odmowie uchylenia swojego zarządzenia. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.