II SA/Op 425/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. Sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz R. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R.G. pismem z dnia 2 marca 2009 r. skierowanym do Starosty Oleskiego wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami A., B., C. przejętych na rzecz Skarbu Państwa w 1987 r. od ówczesnej właścicielki H.F. z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe. W uzasadnieniu wskazała, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1987 r., Rep A nr [...], sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w O. odpisano z księgi wieczystej nr [...] H.F. działki o nr A., B., C., D. i utworzono nową księgę wieczystą o nr [...], na rzecz Skarbu Państwa. Podała, że działka D. została przejęta z przeznaczeniem na ogródki działkowe, które zostały utworzone, natomiast działki A., B., C. zostały przejęte na utworzenie cmentarza i dróg dojazdowych, lecz - do dnia złożenia wniosku - cel ten nie został zrealizowany. Swoje żądanie oparła na treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazała, że do przejęcia doszło w wyniku wydania czterech decyzji: NMiG w Oleśnie z dnia 15.09.1987 r.,, nr [....], potwierdzającej plan realizujący zagospodarowanie działek, miedzy innymi A., B., C. na cmentarz komunalny i drogę dojazdową; z dnia 29.09.1987 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizujący zagospodarowanie działki między innymi o nr D. na ogródki działkowe; z dnia 11.12.1987 r., nr [...], zatwierdzającej podział działek z których wydzielono działki o nr A., B., C., D.; z dnia 11.12.1987 r. nr [...], zatwierdzającej podział działek z których wydzielono działki o nr A., B., C., D.; z dnia 18.12.1987 r. nr [...] dotyczącej zgody na zbycie działek oraz protokołu z 12.11.1987 r. sporządzonego przez pracownika gminy E. D. z właścicielką H. F. dotyczącego zgody na sprzedaż gruntu pod cmentarz komunalny. Zaakcentowała, że w tym przypadku H. F. została pozbawiona prawa własności w wyniku wyrażenia zgody na odstąpienie nieruchomości, zgoda ta została poprzedzona negocjacją, jednak w przypadku braku zgody na odstąpienie nieruchomości właścicielka miała być pozbawiona prawa własności w drodze wywłaszczenia, celem realizacji decyzji NMiG z dnia 15.09. i 29.09.1987 r.. Zdaniem wnioskodawczyni, nieruchomości zostały zbyte pod przymusem administracyjnym. Za przejęty grunt otrzymała odszkodowanie, nie otrzymała nieruchomości zamiennej, a dodatkowo po wypłacie odszkodowania, została pozbawiona zapomogi z pomocy socjalnej, którą otrzymywała ze względu na brak emerytury czy renty. Starosta Oleski decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił R. G. zwrotu nieruchomości będących własnością Gminy O., położonych w O., oznaczonych numerami A., B. i C.. W uzasadnieniu decyzji Starosta, powołując się na treść art. 136 ust. 3 ww. ustawy, uznał R. G. będącą spadkobierczynią poprzedniej właścicielki H.F., za stronę postępowania. Następnie organ podał, że w dniu 12 grudnia 1987 r., umową sprzedaży - aktem notarialnym z dnia 21 grudnia 1987 r., Rep. A nr [...]- H.F. zbyła przedmiotowe nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wskazał, ze nabycie przez Skarb Państwa własności ww. gruntów nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w 1987 r. po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Dalej organ wywiódł, że na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie może żądać zwrotu nieruchomości, gdyż nie został pozbawiony własności w trybie wywłaszczenia. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na żądanie właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 ww. ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie to musi zatem dotyczyć nieruchomości wywłaszczonej, czyli takiej co do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji lub aktów prawnych wymienionych w art. 216 ww. ustawy. Tymczasem wśród aktów prawnych wymienionych w tym przepisie stanowiących podstawę przejęcia nieruchomości przez Państwo, brak jest umów zawieranych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji, oznacza to, że w odniesieniu do nieruchomości nabytych w drodze umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie miał zastosowania tryb administracyjnoprawny. Podkreślając ten pogląd powołał się w tej kwestii na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 24 września 1992 r. III AZP 1992 11/92 (OSN 1993 z. 6, poz. 93) oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05, gdzie stwierdzono, iż poprzedni właściciel nieruchomości nabytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, w czasie obowiązywania ww. ustawy dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy. Poza tym Starosta wywiódł, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie stwarza możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w okresie obowiązywania przepisów ustawy z 1985 r. Dodał, że nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez wnioskodawczynię, że zastosowano wobec ówczesnej właścicielki przymus administracyjny (przed zawarciem umowy), wskazując na konieczność pozbawienia jej prawa własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia w przypadku nie wyrażenia zgody na przeniesienie własności na rzecz Skarbu Państwa, bowiem nie miał wpływu na charakter umowy, która stanowi czynność cywilnoprawną. Wobec powyższych konstatacji stwierdził, że skoro do przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa doszło w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze wywłaszczenia, to niemożliwe jest zastosowanie w tym przypadku art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tej decyzji odwołała się R.G., zarzucając jej niewłaściwą interpretację przepisów art. 136, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ponownie podniosła, że NMiG Olesno we wrześniu 1987 r. wydał dwie decyzje potwierdzające plany zagospodarowania terenu na ogródki działkowe i na cmentarz komunalny, zawiadomił właścicielkę gruntu o podjętych planach i zaproponował wykup gruntu, a w przypadku braku zgody - wywłaszczenie. W opisanej sytuacji jej siostra wyraziła zgodę na odstąpienie nieruchomości. Była to, jednak "decyzja" wymuszona, a nie dobrowolna, będąca następstwem podjętych decyzji NMiG Olesno. Następnie, zakwestionowała stanowisko organu, o braku podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podała, iż przytoczony w decyzji organu pierwszej instancji art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 Nr 30, poz. 127 ze zm.). Słowniczek ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 3b, definiując pojęcie "zbywania albo nabywania nieruchomości" wskazuje, iż chodzi o dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zatem zdaniem wnioskodawczyni, stosując przywołaną definicję w związku z treścią art. 216 ust 2 ustawy o nieruchomościach, ten ostatni przepis należy stosować także do czynności prawnych w wyniku których następuje przeniesienie własności nieruchomości, a nie tylko do nabytych w drodze wywłaszczenia. Takiego ograniczenia w art. 216 ust 2 ustawodawca nie wprowadził, ale jednocześnie powiązał art. 216 ust 2 z rozdziałem 6 działem III tejże ustawy. W wyniku odwołania R. G. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...] , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zrn.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U z 2004r. nr 261, poz.2603 ze zm.), w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 142 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podzielił pogląd co do braku podstaw żądania zwrotu nieruchomości, lecz ocenił, że sytuacja taka musi skutkować umorzeniem postępowania. Dokonując literalnej wykładni przepisów art. 136 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że zwrotowi mogą podlegać jedynie nieruchomości wywłaszczone, czyli tylko te, które nabyte zostały na podstawie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu przez organ administracji stosownego postępowania wywłaszczeniowego. Dostrzegł, że szczególne przypadki, do których stosuje się przepisy o zwrocie nieruchomości wymienione zostały w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś zgodnie z ust. 2 pkt 3 ww. przepisy rozdziału 6 działu III cyt. wyżej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, przepis ten jednak nie dotyczy nieruchomości, o których mowa we wniosku R. G., ponieważ nie zostały one nabyte przez Skarb Państwa w rozumieniu ww. przepisu. Ustawa ta bowiem uzależniała jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Zaakcentował, iż ustawodawca przez powiązanie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III stanowiącego o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości ze sformułowaniem zawartym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. "nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" postanowił, iż nabycie w świetle ww. regulacji nie dotyczy każdego przypadku przeniesienia własności, lecz ściśle uzależnione jest od jego podstawy i dotyczy wyłącznie nabycia w trybie wywłaszczenia regulowanego w konkretnym występującym w sprawie przypadku ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ drugiej instancji podkreślił, że umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta w czasie obowiązywania ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie różni się treścią od innych umów cywilnoprawnych, a w przedmiotowej sprawie jest to umowa sprzedaży, zaś w treści aktu notarialnego użyto określenia "cena", a nie "odszkodowanie". Stąd w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich mówił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczącej nabycia nieruchomości na cel publiczny zawartej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można traktować jako prowadzącej do wywłaszczenia nieruchomości. Dostrzegł, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi o nieruchomościach nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy. Co oznacza, stosowanie jednych przepisów wprost, a innych z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Na koniec, nie zgodził się ze stanowiskiem R. G., że umowa została zawarta pod przymusem, gdyż warunki umowy i cena sprzedaży - wyższa niż wartość nieruchomości - ustalone zostały w drodze negocjacji. W skardze na powyższą decyzję R.G. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz niewłaściwą interpretację przepisów 137, 216 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm prawa. W uzasadnieniu skargi przyznała, że grunt, który został przejęty na rzecz Skarbu Państwa od jej siostry H.F. faktycznie nie został przejęty w drodze wywłaszczenia, lecz w następstwie rokowań z właścicielką zakończonych umową kupna-sprzedaży. Jednak decyzje podjęte przez NMiG już we wrześniu 1987 r. na mocy których określono przeznaczenie terenu pod budowę cmentarza świadczą o podjęciu działań z urzędu o przejęciu gruntu od właściciela w drodze sprzedaży, a w przypadku odmowy w drodze wywłaszczenia. W ocenie skarżącej, interpretacja art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiona przez Wojewodę jest błędna, gdyż w pkt 3 tego artykułu nie powołano konkretnego przepisu, lecz ogólnie odesłano do ustawy z 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, mimo że ustawa ta zawierała cały rozdział dotyczący wywłaszczeń. Ponownie zwróciła uwagę, że słowniczek do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zawierający art. 216 ust. 2 pkt 3 definiuje w art. 4 ust. 3b co należy rozumieć pod tym sformułowaniem i nie zawiera ograniczeń jedynie do przeniesienia własności w drodze wywłaszczenia. Zatem art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również innych zdarzeń prawnych, a nie tylko zwrotu nieruchomości wyłącznie wywłaszczonych. Powołując w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawodawca miał na uwadze również treść art. 12 który dawał podstawy tworzenia zasobów gruntów poprzez nabycie gruntów, a art. 46 wskazywał formy nabyć - gdzie postanowiono, że jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy dokonuje się wywłaszczenia. Zatem ustawa potwierdzała, że zasoby Skarbu Państwa powiększane były poprzez nabycia w drodze umowy lub wywłaszczenia. Nie rozumie dlaczego Wojewoda stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa musiałaby mieć cechy określone w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. by uznać ją za decyzję wywłaszczeniową skoro elementem poprzedzającym wywłaszczenie w obydwu przypadkach były rokowania. W razie pozytywnego wyniku rokowań do wywłaszczenia nie dochodziło. W przypadku jej siostry elementem tego postępowania przed wywłaszczeniowego były decyzje NMiG w Oleśnie z dnia 15 września 1987 oraz z dnia 29 września 1987 których następstwem były negocjacje, potwierdzone protokołem z dnia 12 listopada 1987 r. w którym siostra zgodziła się na sprzedaż ziemi, bo i tak została by wywłaszczona, a z należnego odszkodowania potrącono by koszty postępowania wywłaszczeniowego. Zgodziła się na sprzedaż, bo przynajmniej miała od razu otrzymać środki na życie, które wstrzymała opieka społeczna. Skarżąca stwierdziła, że w opisanej sytuacji nie ma ograniczenia w art. 216 ust 2 pkt 3 wyłącznie do wywłaszczeń. Należy zwrócić nieruchomości nabyte na rzecz zasobów Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia lub przymusu państwowego wynikającego z uprzednich decyzji administracyjnych i negocjacji z właścicielem, jeżeli nie zostały zagospodarowane zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 działu III, który został potraktowany jedynie jako narzędzie do zwrotu nieruchomości nabytych i niezagospodarowanych a nie jak to odczytuje Wojewoda - jako podstawa prawna do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych i niezagospodarwanych. Zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 7 K.p.a., gdyż powinien był uwzględnić interes skarżącej i przeanalizować wszystkie omówione dokumenty zgodnie z treścią art. 77 ust.1 K.p.a. Poza tym wskazała, że odmawia się spadkobiercy zwrotu przejętych nieruchomości w momencie kiedy podjęto uchwałę o powiększeniu dotychczasowego cmentarza komunalnego w O. przy ul [...], a działki przejęte od jej siostry Burmistrz O. wystawia na przetarg. Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle przedstawionych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zgodnie z którą przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W tym miejscu trzeba dostrzec, że chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. Okoliczność ta jest istotna, gdyż powyższa nowela ma wpływ na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Interpretacja tego przepisu pozwoli rozstrzygnąć wynikły pomiędzy stronami spór o to, czy treść powyższego przepisu obejmuje również nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Najpierw przyjdzie odnotować, że art. 216 ust. 2 ustawy, stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej, tj. odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, jak też do wykluczenia stosowania normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III cyt. ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, należy przyjąć że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, opubl. Lex 573278). Należy podzielić argumentację skarżącej że, precyzując pojęcie "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zróżnicowanie regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 ustawy, według której "Przepisy rozdziału 6 dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)." Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie wskazuje, jak w ust. 2 pkt 1 i 2, konkretnej normy prawa nabycia nieruchomości. Co oznacza, że swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, jak to wskazywali Starosta i Wojewoda w swoich decyzjach, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że bezsporne w sprawie jest, iż działki nr A., B., C. położne w O. i przejęte na rzecz Skarbu Państwa w 1987 r., od ówczesnej właścicielki H.F., z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe, o których zwrot ubiega się skarżąca, zostały sprzedane Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu 21 grudnia 1987 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Wobec tego, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), co do zasady, nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej miały być nabywane w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych (podkreślenie Sądu) w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem tut. Sądu, z tych powodów niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 21 grudnia 1987 r. zawarta w przedmiotowej sprawie, m.in. pomiędzy H. F., a działającym w imieniu Skarbu Państwa Naczelnikiem Miasta i Gminy w Oleśnie została sporządzona na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w akcie notarialnym z z dnia 21 grudnia 1987 r., jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano m.in. prawomocną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Oleśnie z dnia 11 grudnia 1987 r., nr [...], zatwierdzającą podział działek z których wydzielono działki o nr A., B., C., D. oraz prawomocną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Oleśnie z dnia 15 września 1987 r., nr [...], potwierdzającą plan realizujący zagospodarowanie działek, miedzy innymi A., B., C. na cmentarz komunalny z drogami dojazdowymi. Przywołane decyzje w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta w celu wykonania zobowiązania, powstałego w wyniku wydania tych decyzji. Opisane nieruchomości, o których zwrot ubiega się skarżąca bez wątpienia zostały sprzedane przez ówczesną właścicielkę Skarbowi Państwa przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednak, skoro umowa zawarta została w związku z przeznaczeniem opisanych działek na cmentarz i drogi dojazdowe, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie omówionej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Tymczasem w judykaturze akcentuje się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Należy dostrzec, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze opisanej umowy było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie tut. Sądu, powyższe konstatacje w niniejszej sprawie prowadzą do wniosku, że nabycie przedmiotowych nieruchomości mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wobec tak dokonanych ustaleń należy rozstrzygnąć sprawę w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy. Starosta powinien zatem rozpatrzyć wniosek skarżącej, analizując materialne przesłanki zwrotu nieruchomości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 7