I OSK 1149/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Gostynina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1416/11 w sprawie ze skargi J. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1416/11, po rozpoznaniu skargi J. D., stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Burmistrz Miasta Gostynin zarządzeniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 5 c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zw. dalej ustawą o systemie oświaty), z dniem 27 maja 2012 r. odwołał J. D. ze stanowiska Dyrektora [...] Szkoły w G. Za szczególne okoliczności przemawiające za odwołaniem tego nauczyciela z funkcji kierowniczej organ uznał: 1) brak elementarnej współpracy z organem prowadzącym szkołę, 2) złożenie nieprawdziwego oświadczenia majątkowego za rok 2009 i 2010, 3) prowadzenie placówki z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w zakresie spraw administracyjnych i finansowych. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od 20 listopada 2009 r. do 22 grudnia 2009 r. kontroli oceny pracy J. D. stwierdzono wiele nieprawidłowości, m.in. w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym zaopiniowanym przez Radę Pedagogiczną oraz w prowadzeniu księgi inwentarzowej szkoły, w zawieraniu umów o pracę z pracownikami obsługi, w zakresie spraw kadrowych i płacowych, a także w ewidencji czasu pracy zatrudnionych pracowników administracji. J. D. zarzucono także niegospodarność w zarządzaniu mieniem szkoły, niezapewnienie odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczych, nieprawidłowości w rozliczaniu się z podatku dochodowego od osób fizycznych za wypłaconą pomoc rzeczową z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, braki w dokumentacji szkoły, brak odpowiedniej organizacji pracy i nieprzestrzeganie obowiązujących terminów dostarczania dokumentów, co spowodowało opóźnienia w wypłacie nauczycielom trzynastej pensji. W toku przeprowadzonej kontroli, a także po jej zakończeniu, współpraca z J. D. nie układała się właściwie. Dyrektor lekceważył organ prowadzący postępowanie kontrolne, nie reagując na kierowane do niego uwagi, prośby i pisma. Istotne jest również to, że J. D. złożył w dniu 28 kwietnia 2010 r. nierzetelne oświadczenie majątkowe. Pominął w nim bowiem fakt, że zarządzał wpisanym do rejestru przedsiębiorców stowarzyszeniem "[...]" oraz podał nieprawdziwe dane, iż stowarzyszenie to nie prowadzi działalności gospodarczej, chociaż zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, w tym szkoły, nie może w okresie pełnienia funkcji być członkiem zarządu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą. Burmistrz Miasta Gostynina dodał ponadto, że pismem z dnia 11 maja 2010 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie opinii w sprawie odwołania J. D. ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W ustawowym terminie 5 dni żadnej odpowiedzi na swe wystąpienie nie uzyskał, co zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, równoznaczne jest z wydaniem w tym zakresie opinii pozytywnej. J. D. – po bezskutecznym wezwaniu Burmistrza Miasta Gostynina do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżył zarządzenie tego organu z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności powołanego zarządzenia, zarzucając rażące naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony przemawiający za odwołaniem dyrektora szkoły ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego. Skarżący wytknął także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez niezapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz niedostateczne uzasadnienie zarządzenia o odwołaniu go z funkcji kierowniczej. Zdaniem J. D. powołane w zarządzeniu okoliczności w żadnym wypadku nie mogą uzasadniać zastosowania wobec niego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie. Twierdzenia organu są bardzo ogólne, co uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do nich. Ponadto są one bezzasadne, na co między innymi wskazuje fakt, że kontrole prowadzona przez Prokuraturę Rejonową w G. oraz Urząd Kontroli Skarbowej w W. nie potwierdziły stawianych skarżącemu zarzutów w sprawie identycznego oświadczenia majątkowego złożonego w poprzednim roku. Nie potwierdziły się także zarzuty naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz przekroczenia planu finansowego szkoły, bowiem Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w W. umorzył postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Należy też wskazać, iż skarżący za pracę na stanowisku dyrektora szkoły otrzymał wiele nagród i został wysoko oceniony przez Radę Rodziców, Radę Pedagogiczną, NSZZ "Solidarność", Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zw. dalej P.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż akt odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, chociaż wywołuje skutki także w sferze prawa pracy, to generalnie stanowi władczą wypowiedź organu administracji publicznej w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, uznaje się zatem za akty administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej pod względem ich zgodności z prawem. Zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi bowiem akt stosowania przez właściwy organ normy materialnoprawnej, w niniejszej sprawie przepisu art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o system oświaty, a akt ten ma wpływ na sytuację prawną nauczyciela odwołanego ze stanowiska kierowniczego w szkole. Sąd I instancji podkreślił również, że zarządzenie Burmistrza Miasta Gostynina w sprawie odwołania J. D. z funkcji Dyrektora Szkoły w G. zostało wydane w oparciu o "art. 38 ust. 2" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wobec tego dokonanego odwołania nie może uzasadniać ani negatywna ocena pracy ani negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2, bowiem aby można było powołać się na te okoliczności, musi być zastosowany tryb określony w sprawie oceny pracy nauczycieli. W niniejszej sprawie organ prowadzący placówkę, nie przeprowadził procedury w zakresie ostatnio wskazanego przepisu, w związku z czym zastrzeżenia do pracy dyrektora nie mogą być kwalifikowane jako najcięższa przyczyna odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanego zarządzenia, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie trwania roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy daje organowi możliwość odwołania dyrektora z funkcji w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", to zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły muszą być na tyle istotne, iż nie pozwalają na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej funkcji, a nadto winny być one dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz argumentowane w jego uzasadnieniu. Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika wprost, że przewidziane tym przepisem odwołanie dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową i nadzwyczajną. Omawiany tryb zbliżony jest swoją konstrukcją do art. 52 § 1 k.p. Może być on zatem stosowany nie w przypadku każdego naruszenia prawa, lecz tylko takiego, które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczych, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta Gostynina jedynie ogólnikowo uzasadnił swe stanowisko, zaś zarzuty stawiane J. D. nie znalazły potwierdzenia w prowadzonych postępowaniach. Zdaniem Sądu, wyłącznie negatywna ocena działalności dyrektora, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku odwołania dyrektora placówki bez wypowiedzenia stosunku pracy jako nauczyciela. Ponadto podkreślić należy, że J. D. jako dyrektor szkoły otrzymywał pochwały i nagrody, a ta sprzeczność nie została przez organ wyjaśniona. Istotne jest również to, że skarżącemu pozbawiono możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, przez co naruszono art. 10 i art. 7 kpa. Sąd podkreślił również, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podanych przez organ. Poprzednią skargę J. D. złożył na pismo Wojewody Mazowieckiego informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Takie pismo nie podlegało weryfikacji w postępowaniu sądowym, dlatego WSA w Warszawie skargę taką jako niedopuszczalną odrzucił postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta Gostynina, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że przesłanki odwołania dyrektora ze sprawowanej funkcji w postaci "przypadków szczególnie uzasadnionych" ograniczają się do naruszeń prawa, o których mowa w art. 52 §1 kodeksu pracy, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że w kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych, dających podstawę do odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska, niekoniecznie muszą się mieścić zdarzenia dotyczące niewłaściwego gospodarowania środkami finansowymi, czy też uchybienia w zakresie organizacji pracy, 3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta Gostynina wydając zarządzenie o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły naruszył art. 7 i 10 kpa poprzez uniemożliwienie J. D. wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy wydanie zarządzenia nie jest unormowane żadnymi przepisami szczególnymi w postępowaniu, w tym w szczególności art. 1 kpa nie wymienia procedury wydawania zarządzeń przez organy samorządu jako uregulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, 4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez pominięcie domniemania, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, że brak opinii wydanej w ciągu pięciu dni roboczych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oznacza opinie pozytywną, a zatem ocenę, iż przypadki wskazane jako przyczyny odwołania mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych, o których mowa w w/w przepisie, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez brak wskazania przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w postaci odniesienia się do treści art. 156 kpa, ewentualnie do treści przepisów szczególnych, co uniemożliwia organowi szersze odniesienie się do ewentualnej przesłanki nieważności ocenianej przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji mylnie stwierdził, że kontrolowane zarządzenie zostało wydane w oparciu o art.38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy podstawą prawną tego zarządzenia stanowił art.38 ust.1 pkt.2 ustawy. Niezrozumiałe są ponadto rozważania Sądu odnoszące się do treści art. 34 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty i negatywnej pracy dyrektora są, gdyż zarządzenie o odwołaniu J. D. nie zostało oparte na art. 38 ust. 1 lit. b cytowanej ustawy. Zdaniem organu niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zainteresowanemu wzięcia udziału w sprawie i odniesienia się do zgromadzonego materiału, Organ przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia przeprowadził w [...] Szkole [...] w G. kontrolę wykonywania przez dyrektora obowiązków związanych z prowadzeniem szkoły. Z czynności tej sporządził protokół, z którym zainteresowany dyrektor mógł się zapoznać i wnieść do niego uwagi. J. D. skorzystał z takich możliwości, składając w dniu 29 stycznia 2010 r. obszerne wyjaśnienia do protokołu kontroli. Ocena takich uwag i zastrzeżeń należy zaś do samodzielnych uprawnień organu prowadzącego szkołę. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia praw zainteresowanego poprzez pominięcie jego uprawnień do dostępu do informacji co do przyczyn odwołania ze stanowiska. Z zarządzenia z dnia [...] maja 2010 r. jasno wynika, na czym polegały nieprawidłowości w pracy dyrektora, które skutkowały jego odwołaniem. Przyczyny zawarte w samym zarządzeniu zostały przy tym rozwinięte w uzasadnieniu aktu odwołującego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że przyczyny, o których stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ograniczają się jedynie do przesłanek wynikających z art. 52 § 2 kodeksu pracy. Taka interpretacja omawianego przepisu jest zawężająca i nieuzasadniona prawnie, tym bardziej, że jeżeli ustawodawca chciałby ograniczyć się w tym zakresie jedynie do przyczyn przewidzianych w art. 52 § 2 kpa, to zastosowałby instytucję odesłania do tej normy. Dlatego pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, należy odnosić również do oczekiwań organu prowadzącego szkołę i faktu spełnienia takich wymagań stawianych dyrektorowi placówki oraz oceny organu prowadzącego szkołę, czy popełnione uchybienia mogą dalej umożliwiać kierowanie szkołą. Jeżeli zdaniem organu ujawnione nieprawidłowości uniemożliwiają kierowanie szkołą, to organ ten, korzystając z art 38 ust.1 pkt.2 ustawy, po zasięgnięciu opinii, odwołuje dyrektora z pełnionej funkcji. Skorygowaniu takiej oceny co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, służy instytucja opiniowania przez Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego. Ustawa wprowadza przy tym domniemanie, że nieudzielenie opinii we wskazanym terminie oznacza opinią pozytywną, a tym samym akceptację przesłanek wymienionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie cała niezbędna procedura została zachowana. Dawało to podstawę do uznania, że wskazane przyczyny, które w ocenie organu prowadzącego szkołę dyskwalifikują skarżącego jako kierującego placówka oświatową, mieszczą się w szerokim katalogu przesłanek wskazanych w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Uprawniało to Naczelny Sąd Administracyjny do skontrolowania zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich została oparta skarga kasacyjna. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych. W tym zakresie Sądowi I instancji wytknięto przede wszystkim złamanie art. 147 § 1 P.p.s.a., które miało polegać na braku odniesienia się do treści art.156 k.p.a. lub treści innych przepisów szczególnych, a w konsekwencji na niewskazaniu przyczyn stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez ten Sąd zarządzenia, co uniemożliwiło skarżącemu organowi szersze ustosunkowanie się do ewentualnej przesłanki nieważności tego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli autor skargi zamierzał wytknąć Sądowi takie mankamenty zaskarżonego wyroku, to nie powinien ograniczać się do sformułowania wytyku odnoszącego się tylko do art. 147 § 1 P.p.s.a., Należało przede wszystkim postawić także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż to właśnie ten przepis, określając elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowi, że pisemne motywy orzeczenia muszą wskazywać i wyjaśniać podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Złamania tego ostatniego przepisu Sądowi I instancji jednak nie wytknięto. Niezależnie od tego, że omawiany zarzut został błędnie sformułowany, to i tak jest on całkowicie niezasadny. Po pierwsze zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, gdy uzna, że taki akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Nieważnością zarządzenia czy uchwały organu gminy skutkuje zatem każde istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej). Naruszenie istotne prawa to takie, które zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Nie musi ono jednak pokrywać się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Niewątpliwie każde rażące naruszenie prawa jest istotnym złamaniem prawa, ale do stwierdzenia nieważności zarządzenia lub uchwały nie jest wymagane by akty te były dotknięte taką kwalifikowana wadą prawną. Po drugie art.174 pkt.2 P.p.s.a. określa, jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja ta odnosi się nie do "zwykłego" naruszenia przez sąd przepisów procesowych, ale wyłącznie takich uchybień (o takiej intensywności), że mogły mieć one wpływ na treść orzeczenia. Taka przesłanka wymaga zatem dodatkowej argumentacji strony skarżącej, której rozpoznawana skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Nie uprawdopodobniono w niej bowiem związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem a treścią orzeczenia sądu, a ponadto nie wykazano by wpływ ten należało zakwalifikować jako istotny. Dodać przy tym należy, że w podstawie zaskarżonego wyroku art. 147 § 1 P.p.s.a nie powiązano wprost z przepisami, których istotne naruszenie Sąd zarzucił organowi, to jednak z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, do złamania których konkretnie przepisów doszło przy wydaniu zakwestionowanego zarządzenia. Dlatego też samo wytknięcie takiego uchybienia nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Taki mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mógł mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, podobnie jak omyłkowe powołanie w jednym fragmencie uzasadnienia wyroku na "art.38 ust. 2" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z dalszej części pisemnych motywów wyroku jednoznacznie wynika, że kontrolowany akt został wydany nie na podstawie art. 38 ust. 2" lecz art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy, a do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina doszło z uwagi na istotne naruszenie tego ostatnio powołanego przepisu oraz art. 7-10 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie trafnie zaakcentował, że odwołanie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że personalny charakter zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej wskazuje na konieczność tratowania tego aktu na równi z decyzją administracyjną. Przed podjęciem aktu odwołującego niezbędne jest zatem zapewnienie dyrektorowi szkoły możliwości zgłoszenia swoich uwag na piśmie, ewentualnie przedstawienie w innej formie spostrzeżeń i wyjaśnień. Wymóg taki wynika z ogólnych reguł postępowania administracyjnego ( art.7 -10 k.p.a.), które na zasadzie analogii legis powinny mieć w istocie zastosowanie we wszystkich sprawach indywidualnych rozstrzygających o prawach i obowiązkach jednostki. Takie gwarancje wypracowano również na płaszczyźnie międzynarodowej. Przepis art.16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r.), statuuje bowiem bezwzględne prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Czynny udział w postępowaniu ma dla strony istotne znaczenie, gdyż zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na właściwe stosowanie prawa materialnego lub norm procesowych. W przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostki organ jest więc zobowiązany zapewnić stronie respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie zasadnie wytknął Burmistrzowi Miasta Gostynina złamanie omawianych standardów. Organ ten nie dostrzegł chyba, ze czynności kontrolne zmierzające do oceny pracy dyrektora i oceny działalności placówki oświatowej nie stanowią etapu postępowania zmierzającego do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole. Nie może więc ulegać wątpliwości, że nawet gdyby J. D. umożliwiono zajęcie stanowiska co do wyniku kontroli przeprowadzonej w jego macierzystej szkole, to nie zwalniało to organu odwołującego z obowiązku zapewnienia nauczycielowi czynnego udziału także w postępowaniu dotyczącym odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły. Przed odwołaniem takich uprawnień procesowych J. D. jednak nie przestrzegano. Nie zawiadomiono go ani o wszczęciu postępowania, ani nie zagwarantowano mu możliwości złożenia stosowanych wyjaśnień przed podjęciem zarządzenia pozbawiającego zajmowanej funkcji. Zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie są zatem całkowicie chybione. Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 38 ust.2 ustawy o systemie oświaty. Wytyk ten oparty jest bowiem na błędnym założeniu, że w przypadku pozytywnej opinii o zasadności odwołania w istocie współdecydują organ odwołujący i organ opiniujący, gdyż pozytywna opinia organu opiniującego jest zawsze równoznaczna z akceptacją planowanych przez odwołującego działań i potwierdzeniem, że powołane przez niego fakty rzeczywiście uzasadniają natychmiastowe odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, co bezwzględnie powinien uwzględnić sąd przy kontroli legalności aktu odwołującego. Tymczasem oczywistym jest, że organ prowadzący szkołę przed podjęciem zarządzenia bądź uchwały o odwołaniu w trybie art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy powinien wnioskować o opinię właściwego organu. W celu uzyskania takiej opinii organ prowadzący musi przedstawić organowi opiniującemu nie tylko samo zarządzenie lub uchwałę, ale także ich uzasadnienie, gdyż bez przedłożenia takich dokumentów zajęcie stanowiska w kwestii zasadności planowanego odwołania nie byłoby możliwe. Przedmiotową opinię organ opiniujący powinien co do zasady wydać w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu odwołującego. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej ( art. 38 ust. 2 ustawy). Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że pozytywna opinia – niezależnie czy została ona wyrażona wprost, czy w sposób dorozumiany- nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowanego odwołania. W obecnym stanie prawnym omawiane opinie nie są dla odwołującego bezwzględnie wiążące. Rola kuratora oświaty czy właściwego ministra sprowadza się wyłącznie do zajęcia stanowiska a nie współdecydowania o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko organu opiniującego podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie. Jednakże to organ prowadzący daną placówkę oświatową ostatecznie decyduje czy i w jaki sposób skorzysta z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji, a o legalności podjętego przez niego działania przesądzają wskazane przez niego okoliczności, a nie stanowisko i argumenty opiniującego. Przechodząc do omówienia ostatnich zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej a dotyczących błędnej wykładni art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty, przypomnieć należy, ze zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora, bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, może być zatem dokonane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania w tym zakresie nie jest jednak pełna, gdyż organ korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis-jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela- należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu. Prawidłowość wydanego zarządzenia należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione – przy udziale zainteresowanego dyrektora-w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły znaczenie zatem ma to, czy taki akt zawiera niezbędne uzasadnienie. Istotne są również argumenty przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania muszą wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela funkcji kierowniczej oraz ocenę czy podane przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Powołany przepis upoważnia jedynie właściwy organ do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek"- używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty-dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez nauczyciela czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności szkoły (placówki oświatowej) lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora szkoły w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. W zaskarżonym wyroku przeprowadzono prawidłową wykładnię przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Wbrew zarzutom autora skargi Sąd I instancji stwierdził, że czynność prawna przewidziana w art. 38 § 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty jest konstrukcyjnie zbliżona do instytucji przewidzianej w art. 52 § 1 k.p.a., nie zaś że odwołanie dyrektora szkoły na omawianej podstawie ogranicza się wyłącznie do naruszeń prawa, o których mowa w art. 52 k.p. Autor skargi kasacyjnej usiłuje zatem przypisać WSA w Warszawie pogląd, którego Sąd ten wprost nie wyraził, ani którego w żaden sposób nie można wywieść z pisemnych motywów jego orzeczenia. Dodać przy tym należy, że stanowisko Sądu I instancji w powyższej kwestii nie budzi zastrzeżeń i jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r. I PK 103/03, OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. II SA 3053/01 LEX 82679 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r. I OSK 648/06 LEX 275919). Nie chodzi tu bowiem o tożsamość przesłanek obu omawianych instytucji, lecz o to, że skoro nauczyciela można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, to takie odwołanie może być usprawiedliwione jedynie niezwykle ważkimi przyczynami a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora szkoły, nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Z uwagi na wyjątkowy charakter omawianych instytucji oraz ograniczoną czasowość ich stosowania, zastosowane w zaskarżonym wyroku porównanie można uznać za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że okoliczności powołane przez Burmistrza Miasta Gostynina nie stanowią w świetle art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty uzasadnionej podstawy do odwołania J. D. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się bowiem w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w omawianym trybie. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.