II SA/Wr 861/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali wodociągowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB w Oławie) decyzją z dnia ...., na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. z 2000r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2006r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), umorzył postępowanie w sprawie realizacji magistrali wodociągowej przebiegającej od Zakładu Produkcji Wody we W. do miejscowości O., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że co prawda w toku prowadzonego postępowania nie została ujawniona decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej magistrali, jednakże okoliczności sprawy oraz zgromadzona dokumentacja wskazują, że przywołana inwestycja musiała być prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB w O.podniósł, że postępowanie wszczęte zostało na wskutek pisma B.i T.G. z dnia ....., w którym zażądali oni przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania na terenie należącej do nich działki nr ...., robót budowlanych polegających na budowie magistrali wodociągowej. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa magistrala wodociągowa (przebiegająca od Zakładu Produkcji Wody we W. do wieży ciśnień w O.) była realizowana w latach 1986-1989, inwestorem była Dyrekcja Inwestycji Miejskich we W., a magistrala zaopatrywać miała w wodę: Gminę Miejską W., Gminę Ś., Gminę Wiejską O. oraz miasto O.. Poinformował również, iż w trakcie prowadzonego postępowania już kilkakrotnie dokonywał rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydawał decyzje: nr ...... o umorzeniu postępowania w sprawie, jednakże przywołane rozstrzygnięcia, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB we W.) eliminował z obrotu prawnego odpowiednio decyzjami: nr .... PINB w O. wyjaśnił, że w uzasadnieniu ostatniej decyzji kasacyjnej DWINB we W. wskazał, że jest ona efektem naruszenia przez organ I instancji wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ I instancji podniósł w związku z tym, że w aktualnym postępowaniu, po ustaleniu, iż jedynym właścicielem działki jest K. G., zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011r. poinformował ją o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. PINB w O. zaznaczył, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w O.sp. z o.o. w O., który jest następcą prawnym O. Zakładów Gospodarki Mieszkaniowej w O. i w chwili obecnej administruje siecią wodociągową, posiada jedynie dokumentację projektową oraz powykonawczą inwestycji. Podniósł, że z zachowanych dokumentów odnaleziono: decyzję Wojewody W.z dnia ...., o zatwierdzeniu dla Dyrekcji Inwestycji Miejskich planu realizacyjnego magistrali wodociągowej od ZPW M.do zbiornika wieżowego w O.wariant I, dziennik budowy obrazujący przebieg procesu inwestycyjnego, decyzję Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o zatwierdzeniu założeń ekonomiczno -technicznych inwestycji, dokumentację związaną z wypłatą odszkodowań za szkody wyrządzone podczas wykonywania wodociągu, decyzję Naczelnika Miasta O. z dnia .... o zezwolenie na czasowe wejście na teren, decyzję Urzędu Miejskiego Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. z dnia .... o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, protokoły odbioru poszczególnych odcinków oddawanej magistrali wodnej do użytkowania, wykaz odbiorców oddawanych odcinków rzeczonej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że akta jakie znajdowały się w archiwum Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego, które dotyczyły rzeczonej inwestycji, były opatrzone kategorią archiwalną B10, dlatego też podlegały zniszczeniu po upływie 10 lat, a co więcej dokumentacja dotycząca inwestycji znajdowała się w siedzibie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji we W., która w 1997r. była zalana podczas powodzi, a dokumenty zostały bezpowrotnie utracone. PINB w O. podniósł nadto, że z uwagi na fakt, iż inwestorem przedsięwzięcia była Dyrekcja Inwestycji Miejskich Oddział II Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji we W. to trudno jest odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż nawet nie wiadomo, który ówczesny organ ją wydawał, jak również nie wykluczono, że mogła to być tzw. inwestycja strategiczna, a tego typu inwestycje w tym czasie opiniował Wydział Spraw Wewnętrznych przy Powiatowej Radzie Narodowej w Oł. (było tak np. z siecią gazową przebiegającą z W. do O.). Organ I instancji zaznaczył, że nie zawsze organ wydający decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego był upoważniony do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że inwestycja była realizowana na terenie miasta O.oraz na terenie gmin przylegających do miasta W., powiatu w. oraz powiatu o. i trudno jest z perspektywy ponad dwudziestu lat ustalić właściwość rzeczową czy też miejscową. Dodał, że właściciele działek, przez które przeprowadzono magistralę, otrzymywali stosowne odszkodowania, a także przywołał treść art. 49 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstw. Organ I instancji stwierdził, że wobec tak kształtującego się stanu prawnego, jak również niemożności ustalenia, czy była wydana decyzja na realizację rzeczonej inwestycji, należy przyjąć, iż skoro wydano dziennik budowy, który został zatwierdzony przez Urząd Wojewódzki we W. (zatwierdzenie podpisał starszy Inspektor Wojewódzki inż. W. S. -pieczątka niezbyt czytelna, bo nachodzi na nią odręczny podpis), to nie można jednoznacznie stwierdzić, iż była to samowola budowlana, gdyż wydanie i zatwierdzenie dziennika budowy było zawsze poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. (dalej jako skarżąca) wniosła o jej uchylenie, podnosząc jedynie, że jest ona błędna. DWINB we W. decyzją z dnia ...., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując w uzasadnieniu, że w świetle okoliczności sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji było jedynym przez prawo dopuszczonym zakończeniem niniejszego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł, iż pomimo, że nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę to nie ma podstaw aby przedmiotowe roboty budowlane wykonane na działce skarżącej uznać za samowolę budowlaną, gdyż ustalono, że inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy obiekt, jak i podejmował inne starania mające na celu przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przepisami. Organ zwrócił również uwagę, iż inwestycja została wykonana ponad 20 lat temu i tak znaczny upływ czasu uprawdopodabnia raczej zaginięcie dokumentacji, niż to, że nigdy nie istniała. Podkreślono także, iż dopiero nowa regulacja u.p.b. wprowadziła obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowlanej, dlatego też od inwestora, jak też i obecnego właściciela obiektu powstałego przed wejściem w życie tej regulacji, nie można wymagać przedłożenia dokumentacji budowlanej. Reasumując organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie można bezsprzecznie dowieść, iż przedmiotowa magistrala wodociągowa powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów. Dodał przy tym, że nie aprobuje pomysłu, aby uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, w przypadku których po kilkudziesięciu latach nie można odnaleźć dokumentacji budowlanej. W ocenie DWINB we W.przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, iż na terenie działki należącej do skarżącej, doszło przed ponad 20 laty do samowoli budowlanej, oznaczałoby zbyt daleko idącą uznaniowość organu, który na podstawie stwierdzonych okoliczności sprawy mógłby przyjąć zarówno brak samowoli budowlanej, jak i to, że inwestor się jej faktycznie dopuścił. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności stronniczość organu, który przyznając status strony Gminie wiejskiej O., zaś status uczestnika Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w O., błędnie określił "listę" stron postępowania, gdyż tylko ona dysponuje pełną praw właścicielskich do przedmiotowej działki. Podkreśliła, że podstawowym warunkiem posiadania legalnego pozwolenia na budowę jest posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w zgromadzonych przez organ dokumentach brak jest dowodu świadczącego o tym, że inwestor takie uprawnienie do przedmiotowej działki posiadał. Skarżąca przyznała, że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego właścicielem obiektów sieciowych jest zarządca sieci, ale jej zdaniem dotyczy to tylko legalnych obiektów budowlanych, wykonanych w oparciu o odpowiednie pozwolenie na budowę, a "nie wszelkich zardzewiałych rur zakopanych w ziemi". Podniosła, że organ I instancji nie wezwał Gminy aby przedłożyła decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, pod rygorem wstrzymania użytkowania obiektu. Skarżąca zarzuciła również, iż chociaż PINB w O. twierdzi, iż wystrzega się zbyt daleko idącej uznaniowości, to jednak skrajnie uznaniowo przyjął, iż upływ 20 lat uprawdopodabnia raczej zaginięcie decyzji niż jej nieistnienie. W ocenie skarżącej organ przemyca tutaj teorię o "abolicji budowlanej", która ma pozwolić na nadawanie "uzurpatorom uprawnień właścicielskich -służebności przesyłu - pokątnym użytkownikom nielegalnie zakopanych rur i kabli", a tym samym dopuszcza się naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw własnościowych. DWINB we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)- lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja narusza szereg przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, iż istota niniejszego postępowania polegała na prawidłowym ustaleniu, czy zrealizowana w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku inwestycja budowlana, określana mianem magistrali wodnej, której część przebiega przez działkę należącą do skarżącej, została wykonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, a zwłaszcza czy wydano wówczas skuteczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca uważa, iż takiej decyzji nigdy nie wydano, a zatem mamy do czynienia z samowolą budowlaną, natomiast oba organy, zarówno pierwszo- i drugoinstancyjne, twierdzą, że pomimo, iż nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowa magistrala powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów, a wręcz przeciwnie, ustalone okoliczności podejmowanych przez inwestora starań świadczą raczej o tym, iż inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a zatem również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na tle tak zarysowanego obszaru sporu wskazać trzeba na dwa istotne zdaniem Sądu kwestie. Po pierwsze- wszelkie ustalenia i kwalifikacje należało dokonywać w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej w skrócie s.u.p.b.) i przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz.48 ze zm.), gdyż jak to wynika z przepisu przejściowego zawartego w art. 103 ust. 2 u.p.b. "przepisu art. 48 [t.j. dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę] nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Po drugie- należy co do zasady zgodzić się z organami, iż przepisy s.u.p.b. obowiązujące w dacie rozpoczęcia i realizacji przedmiotowej inwestycji nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 u.p.b., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia – zdaniem Sądu – do przyjęcia, że przedmiotową magistralę wodociągową zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę. Jak słusznie podkreślił to tut. Sąd w uzasadnieniach wyroków z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 45/08, i z dnia 21 października 2009r., sygn. akt II SA/Wr 402/09, "taki wniosek również w obecnym stanie prawnym nie byłby uprawniony, bowiem nawet gdyby z różnych przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994r., dopuszczalne byłoby dowodzenie – z uwzględnieniem art. 75 kpa, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Zarówno bowiem w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974r., jak i ustawy – Prawo budowlane z 1994r. zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną". Z powyższych wywodów wypływa generalne zatem stwierdzenie, iż w sytuacji braku dokumentu pisemnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko wskazane, ale wręcz konieczne było przeprowadzenie szczególnie wnikliwego i dokładnego postępowania dowodowego, w ramach którego dopuszczono by zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym zwłaszcza inne dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tych oto ogólnych regułach postępowania dowodowego Sąd upatruje naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w kontekście dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia 10 października 2011r. nie zawiadomił stron, w tym także i skarżącej, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył w sposób oczywisty wymóg art. 10 § 1 k.p.a. Dalej wytknąć należy DWINB we W., iż w postępowaniu odwoławczym nie dokonał żadnych swoich ustaleń tylko powielił ustalenia organu I instancji, którym zresztą trudno przyznać walor wyczerpujących. Jak słusznie podniósł to WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Wr 1287/10, "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone." Nie można zapominać, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oparcie swoich rozważań wyłącznie na wymienieniu zebranego w sprawie przez PINB w O. materiału dowodowego, bez przeprowadzenia samodzielnej jego analizy w kontekście zachowania ówczesnych wymogów formalnoprawnych realizowania inwestycji prze jednostki gospodarki uspołecznionej, a zwłaszcza właściwości organów wydających pozwolenia na budowę, narusza zatem nie tylko art. 15 k.p.a., ale także art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ II instancji winien zatem przeprowadzić samodzielnie własne ustalenia czy doszło i kiedy do wydania pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej, jaki organ ją wydał i kto był jej adresatem. Zdaniem Sądu brak jest obecnie podstaw do kategorycznego wykluczenia możliwości ustalenia tych istotnych okoliczności bądź to w drodze pozyskania dokumentów, które były w posiadaniu podmiotów uczestniczących w pracach związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji budowlanej (np. ówczesnych terenowych organów administracji państwowej, biur projektowych, firm wykonawczych, organów opiniujących), bądź też zeznań świadków (np. osób, których dane personalne znajdują się lub znajdą się w zebranej dokumentacji, a które to osoby, z racji pełnionych lub wykonywanych funkcji i obowiązków, mogą posiadać żądaną wiedzę). Od przyjętego kierunku i zakresu postępowania, a zwłaszcza od efektów podjętych czynności, zależeć będzie czy koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., czy też możliwym będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania uzasadnia odpowiednio art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a.