II SA/Ke 540/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2012r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 czerwca 2011r. znak: IG.XI.7724-25/10 w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Ostrowiec Świętokrzyski kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 27.01.1958r. Z. K. sprzedał J. S. niezabudowaną działkę oznaczoną na planie sporządzonym w dniu 24.01.1958r., jako działka nr 10 o pow. 4082 m², położoną w O. Jednocześnie w § 3 tego aktu Z. K., w trybie art. 60 Prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946r. zrzekł się na rzecz Państwa własności działek oznaczonych w ww. planie nr 14, 15 i 16. Pismem z dnia 5.11.2001r. spadkobiercy Z. K. - B. B., J. W., M. K. i K. K. - wystąpili o zwrot w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami- nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 3/3, 3/4, 26/3, 26/4, 27/3 i 27/4 o łącznej pow. 4,6044 ha (dawne działki nr 14, 15 i 16), a także działek oznaczonych innymi numerami utworzonych z podziału działek nr 26 i 27. Decyzją z dnia [...] Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 25.07.2007r., sygn. II SA/Kr 3173/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wnioskodawców na w/w decyzję organu odwoławczego. Wyrokiem z dnia 5.12.2008r., sygn. I OSK 1919/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w orzeczenie, decyzję Wojewody z dnia [...] i decyzję Starosty O. z dnia [...] Wnioskami z dnia 18.03.2009r. i 31.03.2009r. B. B., J. W., M. K. i K. K. ponownie wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w O. przy ul. S., oznaczonej w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 14, 15 i 16, które wg aktualnej ewidencji gruntów odpowiadają działkom nr 3/3, 3/5, 3/6, 27/3, 27/4 oraz części działek 26/5, 26/6, 26/7 i 26/8, o łącznej powierzchni 4,6310 ha. Na wniosek Prezydenta Miasta O. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] wyłączył do odrębnego postępowania sprawę zwrotu działki nr 3/5. Decyzją z dnia [...] Starosta O. orzekł o: 1. zwrocie na rzecz B. B., J. W., M. K. i K. K. działek nr 26/10, 26/12, 3/3, 3/6 i 27/4, 2. zwrocie w/w nieruchomości po ¼ części na rzecz: B. B., J. E. W., K. K., M. Z. K., 3. odmowie zwrotu działek nr 26/5, 26/7 i 27/3 położonych w O. przy ul. S., 4. ustalił 0 zł odszkodowania za nieruchomość objętą żądaniem zwrotu, 5. zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, 6. stwierdził, że przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Odwołanie od w/w decyzji w zakresie odmowy zwrotu działek nr 27/3, 26/9, 26/11, 26/5 i 26/7 złożyli wnioskodawcy, wskazując na braki w ustaleniach organu I instancji dotyczące kwestii wybudowania muszli koncertowej, a w związku z tym wadliwość odmowy zwrotu działki nr 27/3. W uzasadnieniu zwrócono również uwagę na brak zawiadomienia wnioskodawców o zamiarze wybudowania na działkach nr 26/5 i 26/7 drogi publicznej oraz na niepełne rozpatrzenie przez organ ich wniosku poprzez brak orzeczenia w przedmiocie zwrotu działek nr 26/9 i 26/11(brak stanowiska w przedmiocie zwrotu działek nr 26/9 i 26/11). Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że akta sprawy są niekompletne, nie zawierają wszystkich istotnych dokumentów i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, a także do pełnej weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi B. B., J. W., M. K. na w/w decyzję z dnia [...]: I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 28. 01. 2010r. w punktach 1, 2, 4, 5, 6, II. oddalił skargę w pozostałej części, III. orzekł, ze zaskarżona decyzja w zakresie objętym punktem I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądził od Wojewody ego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę, przeoczył, iż w złożonym odwołaniu zaskarżono decyzję I – instancyjną w określonej części, to jest w zakresie, w jakim odmawia ona zwrotu wskazanych w decyzji działek, a także działek nr 26/9 i 26/11 pominiętych przez organ. Pomimo powyższego organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję I – instancyjną, tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt 1, 2, 4, 5 i 6. Tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. W tym zakresie organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a., wobec czego orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji w pkt. 1, 2, 4, 5 i 6. Odnosząc się natomiast do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylającej decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu działek nr 26/5, 26/7, 27/3 Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa i w tym zakresie skarga jest nieuzasadniona. Wojewoda trafnie bowiem wskazał, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, iż nowo wydzielone działki 26/9 i nr 26/11 nie są objęte przedmiotem wywłaszczenia, ponieważ nie pochodzą z działki nr 14, Sąd uznał je za przedwczesne. Jednakże błąd ten, dotyczący ustalenia stanu faktycznego, zdaniem Sądu, nie wpływa na trafność rozstrzygnięcia odnośnie żądania objętego pkt 3 decyzji z dnia [...] Decyzja organu I instancji powinna być w tej części uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w tym także w celu zbadania czy działki nr 26/9 i 26/11 stanowiły część wywłaszczonej nieruchomości. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z w/w wyrokiem z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10, "do ponownego rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji Starosty O. orzekającej o odmowie zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3". Organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu decyzji z dnia [...] w w/w części, podkreślił że cel, na jaki przejęte zostały przedmiotowe działki, został sformułowany bardzo ogólnie ("pod zieleniec"). Pomimo tego organ I instancji, odmawiając zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3 nie podjął żadnych działań, mających na celu dotarcie do dokumentów, które pozwoliłyby cel ten określić w sposób bardziej precyzyjny. Ponadto Starosta O. nie wykazał, aby budowa muszli koncertowej była elementem tego właśnie "zieleńca", poprzestając jedynie na oświadczeniu pracownika Muzeum Historyczno - Archeologicznego w O. z dnia 7.12.2009r. (błędnie określonym jako zeznania świadka) z których wynika, iż znajdujące się w aktach sprawy kopie zdjęć dokumentują budowę muszli koncertowej na terenie O. (okolice ul. S. i G.) w latach sześćdziesiątych XX wieku. Organ I instancji nie podjął także żadnej próby odszukania jakichkolwiek dokumentów (np. pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnej, itp.) potwierdzających powyższą informację. W rezultacie stwierdzenie, że cel przejęcia został zrealizowany (w stosunku do działki nr 27/3) w postaci budowy w latach sześćdziesiątych zeszłego wieku muszli koncertowej oraz organizowanych tam imprez okolicznościowych jest zbyt daleko idącą nadinterpretacją i wymaga ponownej analizy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła Gmina O. , zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było już przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji tego samego organu – z dnia [...] znak [...]. Tym samym decyzje te są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W rezultacie dalsze akty wydane na podstawie w/w decyzji z dnia [...] dotknięte byłyby wadą nieważności, podlegając unieważnieniu. Niezależnie od powyższego, skarżąca Gmina wskazała, że fakt zajęcia, w dacie orzekania, działek oznaczonych numerami 26/5 i 26/7 pod drogę publiczną gminną ul. G. powinien stanowić przeszkodę do realizacji roszczenia o ich zwrot na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. Ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw, tak więc przepisy innych ustaw m.in. ustawy o drogach publicznych należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Mając na uwadze powyższe Gmina O. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 2 lutego 2012r. uczestniczka B. B., występująca również w imieniu uczestników M. K., K. K. podzieliła stanowisko skarżącej Gminy odnośnie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie, co do którego orzeczono w wyroku z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10, oponując pozostałej argumentacji skargi dotyczącej braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czego skutkiem musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody ego z dnia [...], którą orzeczono o uchyleniu decyzji Starosty O. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu B. B., J. W., M. K. i K. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi jednakże na podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w pierwszej kolejności należy skontrolować legalność zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy dowiodła, że brak było jakichkolwiek podstaw do orzekania przez Wojewodę ego w sprawie niniejszej, ponieważ sprawa ta została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji ma powołany wyżej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W tym zakresie należy wskazać, że powyższym orzeczeniem stwierdzono nieważność wydanej uprzednio w niniejszej sprawie decyzji Wojewody ego z dnia [...] – w części uchylającej decyzję Starosty O. z dnia [...] w punktach 1, 2, 4, 5, 6. Natomiast w pozostałym zakresie – a zatem w stosunku do uchylenia pkt 3 decyzji organu I instancji – oddalono skargę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] (której dotyczy przywołany wyrok) Wojewoda uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując w uzasadnieniu m.in., że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – jako niekompletny – nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 wskazano, że organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę, wyszedł poza zakres zaskarżenia sformułowany w odwołaniu, poddając swojej kontroli decyzję I – instancyjną w całości – to jest również w niezaskarżonej odwołaniem części pkt 1, 2, 4, 5 i 6. W rezultacie Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] – w wyszczególnionej powyżej części. Odnosząc się natomiast do pozostałego zakresu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody ego – w części uchylającej pkt 3 decyzji organu I instancji, w którym to punkcie orzeczono o odmowie zwrotu działek nr 26/5, 26/7, 27/3, Sąd stwierdził m.in., że decyzja ta jest prawidłowa i w tym zakresie wniesiona skarga jest nieuzasadniona. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu w postępowaniu I – instancyjnym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tak wskazanym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu odwoławczego – po przekazaniu akt administracyjnych przez Sąd – było przekazanie tych akt Staroście O. celem ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w zakresie odmowy zwrotu działek nr 26/5, 26/7 i 27/3. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że po wydaniu opisanego powyżej wyroku o oddaleniu skargi w pozostałej części ( pkt II sentencji wyroku) - ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] w tym zakresie stała się prawomocna w rozumieniu art. 269 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy uznając – najprawdopodobniej z powodu niezrozumienia treści w/w wyroku – że "do ponownego rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji Starosty O. orzekającej o odmowie zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3" po raz kolejny orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I – instancji w tej części. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą załatwia, przy czym chodzi w tej sytuacji o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty ( por. wyrok NSA z 14.10.1991r., sygn. akt SAB 29/91). Analiza akt sprawy dowodzi, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją oraz decyzją Wojewody ego z dnia [...], która była przedmiotem kontroli WSA w Kielcach - sygn. akt. II SA/Ke 388/10. Należy podkreślić, że możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy otwiera się dopiero w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co przesądza o zasadności skargi. Związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 oznacza, iż pozostałe zarzuty skargi jak również przedstawionego w odniesieniu do nich stanowiska uczestników, sformułowanego w piśmie z dnia 2.02.2012r. nie mogły podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.