II SA/Rz 881/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń SO del. Jarosław Szaro Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 881/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [...] z 16 czerwca 2011 r., [...] uchylająca własną decyzję z 27 kwietnia 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r., nr [...] w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej, i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r. w wymienionej części. Decyzję te wydano w następującym stanie sprawy. Podaniem z 6 października 2006 r. J.K. wystąpiła do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [.] położonej przy ul. D. w [..] dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego 24-mieszkaniowego, dwuklatkowego o czterech kondygnacjach nadziemnych, piwnicach gospodarczych i wysokim dachu oraz budowa odcinka drogi dojazdowej", w zakresie drogi dojazdowej. Decyzją z 12 stycznia 2007 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 14 maja 1999 r. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy własną decyzją z 13 lutego 2007 r. nr [...]. Na skutek uwzględnienia skargi J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 486/07 uchylił decyzję Kolegium z 13 lutego 2007 r. z powodu wadliwego składu tego organu. Następnie decyzją z 14 kwietnia 2008 r., nr [...] Kolegium ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z 12 stycznia 2007 r. Z powodu jej wydania z przez niewłaściwy skład orzekający została ona uchylona wyrokiem tut. Sądu z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 148/09. Decyzją z 6 lipca 2009 r., nr [...] SKO w [...] ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z 12 stycznia 2007 r. Skargę od tej decyzji odrzucono postanowieniem tut. Sądu z 3 listopada 2009 r., II SA/Rz 770/09, które zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 czerwca 2010 r., II OSK 1117/10. Następnie wyrokiem z 21 października 2010 r. tut. Sąd uchylił decyzję Kolegium z 6 lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 12 stycznia 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 27 kwietnia 2011 r., nr [....], wydaną na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 42 ust.1 pkt 4) ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139; dalej: "u.z.p.") Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r., w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania związany z wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r. podając, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 104 k.p.a., art. 39 ust. 2, art. 40 ust.1 i ust.2, art. 42 u.z.p. oraz ustalenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: MPS ZP) Centrum Miasta [..] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [..] z [..] października 1993 r.(Dz.Urz.. .[...]). Określono w niej wymogi realizacji inwestycji, w tym w punkcie 2 zobowiązano inwestora do spełnienia warunków wynikających z planu miejscowego, a w związku ze znacznym spadkiem terenu uwzględnienie możliwości zabudowy tarasowej z wykorzystaniem różnic wysokości w terminie, w punkcie 4 zawarto obowiązek uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Określono też, że projekt budowlany powinien być opracowany przez osobę uprawnioną i spełnione powinny zostać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Stwierdzono ponadto, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz z art. 43 u.z.p. Decyzja zawierała załącznik graficzny z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w punktach A - F. Kolegium stwierdziło, że J.K., jako właścicielka działki nr [..] sąsiadującej z terenem inwestycji i strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie brała bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. Na terenie Gminy Miejskiej [..] na dzień 15 maja 1999 r. obowiązywał MPS ZP Centrum Miasta [..] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [..] z [..] października 1993 r. Teren przedsięwzięcia oznaczony był w obrębie MPS symbolem B 36 MS z ustaleniami: "w stanie istniejącym teren częściowo zabudowany budynkami wielorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy (budynki od 2 do 5 kondygnacji). Pozostały teren uprawiany rolniczo oraz jako ogródki działkowe. W planie całość terenu przeznacza się pod budownictwo wielorodzinne o niskiej intensywności zabudowy z możliwością lokalizacji usług wbudowanych ...". Nowy plan miejscowy Rada Miejska [...] przyjęła uchwałą z [..] maja 1999 r., nr [..] (Dz.Urz.Woj.[...]), który wszedł w życie 3 września 1999 r. Zgodnie z jego ustaleniami teren inwestycji oznaczony został symbolem 3MS z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne średniej intensywności i symbolem 4KD - projektowana ulica dojazdowa. Podstawę wszczęcia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego stanowił przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i przesłanka rażącego naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło przy tym, że przy ocenie decyzji z 14 maja 1999 r. zasadnicze znaczenie ma stan prawny i faktyczny z daty jej wydania, natomiast wszelkie ich zmiany, które wystąpiły po tej dacie nie mogły zostać w niniejszym postępowaniu uwzględnione, co wynika z charakteru tego nadzwyczajnego postępowania. Następnie podało, że J.K. w swoim podaniu ograniczyła je do części decyzji z 14 maja 1999 r. dotyczącej warunków lokalizacji drogi dojazdowej uważając, że w tej części wygasła, jako sprzeczna z planem miejscowym uchwalonym w 1999 r. W ocenie Kolegium podniesione zarzuty znalazły częściowe potwierdzenie. Zasadniczo inwestycja była zgodna z obowiązującym wówczas planem miejscowym z 1993 r., a uchwalenie nowego planu po dacie wydania decyzji nie mogło mieć wpływu na ocenę jej legalności. Decyzja z 14 maja 1999 r. nie zawiera jednak warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji, co rażąco naruszało art. 42 ust. 1 pkt 4) u.z.p. Za jego spełnienie nie można było uznać stwierdzenia, że inwestor powinien uzyskać zgodę zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Dlatego w tej części decyzję z 14 maja 1999 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego (dalej: PTSB) w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją z 16 czerwca 2011 r. uchyliło własną decyzję z 27 kwietnia 2011 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r. w części dotyczącej lokalizacji odcinka drogi dojazdowej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało przepisy art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 4) u.z.p. W motywach decyzji reformatoryjnej Kolegium przedstawiło tożsame ustalenia zwiane z wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z 14 maja 1999 r. oraz planami miejscowymi z 1993 i 1999 r., jak w decyzji z 27 kwietnia 2011 r. Podkreśliło, że stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje wyłącznie, gdy decyzja jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 k.p.a. Kontroli poddaje się jedynie to, czy wydanie decyzji mogło wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek zawartych w powołanym przepisie, przy czym dla tej oceny istotne są przepisy prawa materialnego i procesowego z daty jej wydania. Stwierdziło następnie, że wymogi dla decyzji o warunkach zabudowy zawierał przepis art. 42 ust. 1 u.z.p. W decyzji z 14 maja 1999 r. zawarto wymóg opracowania projektu budowlanego przez osobę uprawnioną, spełnienia warunków wynikających z planu miejscowego, spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych. W pkt 4 decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Nie stanowiło to bezpośredniego określenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, jednak postanowienie w tym zakresie nie stanowiło w ocenie tego organu rażącego naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Kolegium nie podzieliło ponadto stanowiska PTBS w [...], że decyzją z 27 kwietnia 2011 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...], której ważność wygasła 31 grudnia 1999 r., a inwestycję zrealizowano w grudniu 2000 r. W ocenie organu z przepisu art. 42 u.z.p. nie wynikało, aby upływ okresu ważności decyzji skutkował jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J.K., wnosząc skargę sądowoadministracyjną zawierającą żądanie stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji SKO oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. W jej ocenie skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów: art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a. przez uchylenie własnej decyzji z 27 kwietnia 2011 r. pomimo braku ustaleń odnośnie okoliczności stanowiących podstawę tego rozstrzygnięcia; art. 107 §1 i §3 k.p.a. przez brak uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; art. 39 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 4) i pkt 5) oraz art. 42 ust. 2 pkt 1) u.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie do oceny legalności decyzji z 14 maja 1999 r. Skarżąca podniosła też naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem treści i ustaleń decyzji z 27 kwietnia 2011 r., treści decyzji z 14 maja 1999 r. i wniosku PTBS o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz sprzeczność uzasadnienia decyzji z rozstrzygnięciem; art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji niezawierającej ustaleń Kolegium i nienawiązującej do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa; art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia pozbawionego jakiegokolwiek wyjaśnienia. W motywach skargi, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, uzupełniająco dodała, że decyzja z 14 maja 1999 r. nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie parametrów drogi dojazdowej i w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Załącznik graficzny decyzji nie określa przebiegu ani usytuowania drogi na działce. O wydaniu decyzji nie powiadomiono jej ani sąsiadów - właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ponadto w okresie wydawania decyzji z 14 maja 1999 r. trwały prace nad nowym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miasta [..] nr [..] z [..] maja 1999 r. Ustalił on warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. dla działek nr [..] (własności skarżącej), [.], [..] (działka inwestora), a założył on podział w/w działek w celu realizacji na ich częściach ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem 4KD, mającej stanowić komunikację terenu objętego w/w planem z układem komunikacyjnym miasta i określał jej parametry: szerokość jezdni 3,5 m, pasa drogowego 8 m, chodnika jednostronnego 2,5 m, nieprzekraczalną linię zabudowy liczoną od krawędzi jezdni - 8m. Plan ustalił też sposób komunikacji inwestycji PTBS na działce nr [..] z drogą 4KD po dwóch drogach wewnętrznych na działce nr [..], z wjazdem na drogę 4KD. Ustalenia planu z 1999 r. w ocenie skarżącej wykluczały realizację prywatnej drogi dojazdowej dla PTBS wymienionej w decyzji z 14 maja 1999 r., a z jego wejściem w życie decyzja ta wygasła, co wynikało z art. 35 ust. 1 u.z.p., jako sprzeczna z ustaleniami planu. Pomimo tego 21 września 1999 r., w oparciu o wygasłą decyzję, wydano decyzję nr [..], nr [..] w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji PTBS, obejmującej m.in. zjazd z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym na działce nr [..]. Skarżąca naświetliła również sprawę decyzji o pozwoleniu na budowę, w której ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] listopada 2008 r., [..] stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej drogi dojazdowej. Postępowanie naprawcze w tym zakresie jest w toku. Od wyroku tut. Sądu z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1104/10 oddalającego skargi J.K. wniosła skargę kasacyjną. Sprawa nie została prawomocnie zakończona. W ocenie J.K. skarżona decyzja nie zawiera ustaleń faktycznych, które przyjęło za podstawę rozstrzygnięcia, ani oceny ustaleń zawartych w uchylanej decyzji. Pomimo bowiem uznania przez Kolegium zarzutów PTBS za nieuzasadnione wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu zostało uchylone bez żadnego wyjaśnienia. Podważa to zaufanie do organów administracji publicznej i świadczy o dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Powołując się natomiast na treść przepisów art. 39 ust. 1 i art. 42 ust. 1-2 u.z.p. wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów w nich określonych, ponieważ nie określa warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, nie zawiera zapisów w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie określa przebiegu drogi jako obiektu liniowego. Z tego powodu budynkowi PTBS nie zapewniono obsługi komunikacyjnej, a ją pozbawiono dostępu do drogi publicznej z jej działki nr [..]. Skarżąca podkreśla, że brak zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla inwestycji TBS dotyka całej decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko samej drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga J.K. zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. W ocenie Sądu te ustalenia mogą być podstawą faktyczną wyrokowania. W sprawie istotne jest stwierdzenie, że na skutek wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 maja 1999 r., [...] zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. W jego wyniku SKO w [...] wydało decyzję z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] odnoszącej się do lokalizacji odcinka drogi dojazdowej do inwestycji uczestnika TBS w [...]. Od tej decyzji został złożony przez TBS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i na skutek rozpoznania tego środka zapadła decyzja SKO w [...] z dnia 16 czerwca 2011 r., nr [..]. Organ odwoławczy uchylił decyzję własną i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 maja 1999 r. we wskazanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym części. Od tej decyzji wniesiona została skarga. Trafnie strona skarżąca wskazuje na naruszenie przez decyzję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. Zastosowanie wskazanej podstawy prawnej było możliwe tylko przy wykazaniu, w jakim zakresie decyzja SKO w [...] z dnia 27 kwietnia 2011 r. naruszała przepisy prawa. Uzasadnienie skarżonej decyzji takich rozważań nie zawiera. Podkreślić należy, że warunkiem stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przyjęcie, że decyzja objęta kontrolą w postępowaniu odwoławczym narusza prawo przez jego błędną wykładnię lub zastosowanie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji takich rozważań nie zawarto, zatem Sąd nie ma możliwości oceny sposobu wykładni stosowanych przez organ przepisów oraz wypowiedzenia się co do ich poprawności przyjętego stanowiska. Uzasadnienie skarżonej decyzji składa się z przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz treści tych przepisów (art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powołano w nim także kilka orzeczeń NSA. Poza tymi elementami zamieszczono jedno zdanie (str. 5) stwierdzające, że w sprawie nie zachodzą oznaczone przesłanki skutkujące nieważnością decyzji. Tak zbudowane uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym, które jest częścią uzasadnienia decyzji należało nie tylko przytoczyć przepisy prawa ale wyjaśnić podstawę prawną, a więc poprawność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji przedstawić argumenty na rzecz przyjęcia stanowiska odmiennego od zaprezentowanego w decyzji z dnia 27 kwietnia 2011 r., zwłaszcza że SKO w [...] przyznaje zasadność zarzutu sformułowanego w pierwotnej decyzji, z którego wynika, że decyzja poddana kontroli nie zawiera ustaleń w zakresie komunikacji. Kolegium przyjmuje, że ten brak nie jest rażącym naruszeniem prawa w ocenie składu orzekającego jednak nie wyjaśniono dlaczego brak jednoznacznie wskazanego przez ustawę postanowienia nie jest rażącym naruszeniem prawa wobec treści art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec wniosku skarżącej, SKO w [...] powinno wypowiedzieć się co do zakresu postępowania nadzorczego. Wskazane naruszenia mają pierwotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.