II SA/Po 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] 2004 r. [...] (z późniejszymi zmianami) w części dotyczącej całkowitego lub częściowego zwolnienia klienta z odpłatności za usługi opiekuńcze. W podstawie prawnej Kolegium wskazało między innymi art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 50, art. 96 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 112 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Decyzja organu II instancji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. K. na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] 2004 r. korzysta od dnia 1 maja 2005 r. z usług opiekuńczych w wymiarze po dwie godziny dziennie przez siedem dni w tygodniu i z tego tytułu ponosi odpłatność za każdą godzinę tych usług w wysokości 11,11 zł. W dniu [...] grudnia 2010 r. T. K. złożył wniosek o zmniejszenie kosztów odpłatności za świadczenia opiekuńcze, bez sprecyzowania wysokości wielkości wnioskowanego zmniejszenia. Prezydent Miasta P. (działający z upoważnienia Prezydenta Kierownik [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy [...]) decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił stronie zmiany decyzji z dnia [...] 2004 r. (która ulegała kilkakrotnym zmianom ze względu na zmiany przepisów prawa oraz sytuacji dochodowej i osobistej wnioskodawcy), to jest całkowitego i częściowego zwolnienia wnioskodawcy z odpłatności za usługi opiekuńcze. W odwołaniu wnioskodawca zakwestionował prawidłowość ustalenia wysokości jego dochodu i wskazywał na dolegliwość, jaką stanowi dla niego opłacanie kosztów usług opiekuńczych, bowiem pozostaje mu miesięcznie kwota wynosząca niecałą dwukrotność tych kosztów na pokrycie bieżących wydatków i innych potrzeb. W trakcie postępowania (po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego) ustalono, iż wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponosi koszty utrzymania domu: roczny podatek gruntowy w wysokości 400 zł, rachunki za energię elektryczną w łącznej wysokości 97,14 zł za okres od 5 października do 4 grudnia 2010 r. (48,56 zł miesięcznie), pobiera rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie danych z ZUS organ I instancji ustalił, że świadczenie rentowe za listopad 2010 r. wynosi [...] zł. Ponadto organ ustalił, iż strona pobiera również świadczenie rentowe z ubezpieczalni A, jednakże aktualnej wysokości tego świadczenia wnioskodawca nie ujawnił (według oświadczenia z dnia [...] września 2007 r. wynosiło ono [...] zł). Wydatki wnioskodawcy z tytułu zakupu gazu nie zostały, pomimo uzgodnienia podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego i dodatkowego wezwania organu, udokumentowane przez stronę. Kolegium stwierdziło, iż po odliczeniu kosztów usług opiekuńczych w wysokości 666,60 zł, wnioskodawcy pozostaje kwota [...] zł na koszty utrzymania mieszkania, zakup żywności i leków, która znacznie przekracza wysokość kryterium dochodowego. Organ wskazał, iż kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) i zostało kilkakrotnie (stanowi [...]% kwoty 477 zł) przekroczone przez wnioskodawcę, który zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej winien w pierwszej kolejności zapewnić sobie byt w oparciu o własne możliwości i zasoby. Dalej podniósł, że ośrodki pomocy społecznej przyznają usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia, a szczegółowe zagadnienia zostały uregulowane w uchwale Rady Miasta Poznania Nr LVIII/608/IV/2004 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyznawania i opłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 208 poz. 5202 ze zm.), wydanej na podstawie art. 50 ust. 1 - 3, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tą uchwałą wnioskodawca zobowiązany jest do ponoszenia pełnej płatności za świadczone usługi, gdyż jego dochód przekracza o 330% próg kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, od którego uzależniona jest odpłatność za usługi. Stąd też nie ma możliwości zmniejszenia tej odpłatności. Wskazując na treść art. 2 powołanej ustawy Kolegium stwierdziło, iż środki z pomocy społecznej służą przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej beneficjentów tej pomocy, pod warunkiem, że wcześniej wykorzystają oni wszystkie swoje uprawnienia, zasoby i możliwości, środki z pomocy społecznej nie mogą zastępować stałego źródła dochodów. Wobec tego Kolegium stwierdziło, iż mimo że strona jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, to posiada wystarczające zasoby na pokrycie kosztów pozostałych opłat i potrzeb. brak jest możliwości zmniejszenia odpłatności za godzinę usług opiekuńczych. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji przeanalizował zasadność zwolnienia częściowego lub całkowitego z odpłatności w oparciu o § 3 ust. 1 wyżej przywołanej uchwały z dnia 24 grudnia 2004 r., co uzależnione jest od "wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku" i odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1416/07) stwierdził, że organ I instancji miał podstawy do uznania, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności, przemawiające za przyznaniem skarżącemu zasiłku celowego w ramach uznania administracyjnego, które to świadczenie nie jest obligatoryjne i każdorazowo zależy od uznania organu pomocy społecznej. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. T. K. zarzucił, że organ nieprawidłowo traktuje otrzymywaną przez niego rentę rodzinną po [...], jako dochód, podczas gdy jest to przychód skarżącego; renta jest wypłacana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), jako przychód nie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym. wynosiła [...] zł przed waloryzacją, a na sumę [...] zł, składają się także dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł i dodatek [...] w kwocie [...] zł. Ponadto skarżący powołał szereg okoliczności osobistych i rodzinnych (przybliżył losy swojego ojca). Zaznaczył, iż z uwagi na pełną odpłatność usług opiekuńczych musiał zmniejszyć ich liczbę z czterech do dwóch godzin dziennie. Wyjaśnił także, że za większość miesięcy płaci 688,80 zł, bowiem liczą one trzydzieści jeden dni, a kwota ta przekracza kryterium dochodowe o 211,80 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, oceniony również z perspektywy zarzutów skargi, nie daje podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Żadne z tych rozstrzygnięć nie narusza[...] prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. [...][zmiana] decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej (na korzyść strony nie wymaga jej zgody) następuje na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który jest przepisem szczególnym wobec uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 155, 161 i 163 kpa). Z art. 50 ust.1, 3, 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. O ile ocena przesłanek przyznania usług opiekuńczych pozostawiona jest uznaniu organu pomocy społecznej, o tyle wysokość opłat powinna być ustalona zgodnie z uchwałą właściwej rady gminy (art. 50 ust. 6) Szczegółowe zagadnienia dla obszaru Miasta Poznania zostały uregulowane wyżej przywołaną uchwałą Rady Miasta Poznania Nr LVIII/608/IV/2004 z dnia 7 grudnia 2004 r., która w § 2 ust. 1 stanowi, iż osoby korzystające z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, ponoszą opłatę w zależności od posiadanego dochodu netto na osobę w rodzinie. Zgodnie z tabelą zawartą w tym przepisie osoby samotnie gospodarujące ponosi odpłatność za usługi w 100%, jeżeli jej dochód wynosi powyżej 330% kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Lp. 9 tabeli). Analogicznie zasadę ponoszenia odpłatności w pełnej wysokości w odniesieniu do specjalistycznych usług opiekuńczych określa w § 4 ust. 3 wydane na podstawie art. 50 ust. 7 powołanej ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Uchwała Rady Miasta Poznania z 2004 r. w § 3 ust. 1 stanowi, iż osoba ponosząca odpłatność za korzystanie z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych według zasad określonych w § 2, w przypadkach szczególnych, a zwłaszcza ze względu na okresowy wzrost kosztów utrzymania spowodowany w szczególności: 1) stanem zdrowia osoby lub członka rodziny, 2) ponoszeniem kosztów usług dla dwojga osób, 3) innymi stałymi wydatkami, 4) zdarzeniem losowym, może być częściowo lub całkowicie z nich zwolniona na określony czas. Decyzje w zakresie zwalniania częściowego lub całkowitego z ponoszenia odpłatności podejmuje dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy [...] lub inne upoważnione osoby, na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (§ 3 ust. 2 omawianej uchwały). Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi aktualnie 477 zł (zob. § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. Nr 127, poz. 1055). Ustalony i niesporny pomiędzy stronami stan faktyczny wskazuje, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (jest osobą samotnie gospodarującą), ponosi udokumentowane koszty utrzymania domu: roczny podatek gruntowy w wysokości 400 zł (rozłożony na raty kwartalne), rachunki za energię elektryczną w łącznej wysokości 97,14 zł za okres od 5 października do 4 grudnia 2010 r. (48,56 zł miesięcznie); wysokości opłat za gaz skarżący, pomimo wezwania go przez organ, nie udokumentował. Skarżący utrzymuje się z renty wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wysokość świadczenia rentowego za listopad 2010 r. wyniosła [...] zł. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] 2004 r. korzysta od dnia 1 maja 2005 r. z usług opiekuńczych w wymiarze po dwie godziny dziennie przez siedem dni w tygodniu, z tego tytułu ponosi odpłatność za każdą godzinę tych usług w wysokości 11,11 zł. Zatem okolicznością bezsporną jest, że zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 powołanej ustawy. Natomiast istota sporu sprowadza się do ustalenia czy zachodzą podstawy do częściowego lub całkowitego zwolnienia skarżącego z opłat za przyznane usługi. Skarżący kwestionuje także prawidłowość ustalenia wysokości jego miesięcznego dochodu. W odniesieniu do kwestii dochodu skarżącego stwierdzić należy, iż miesięczna kwota świadczenia rentowego z ZUS wynosząca [...] zł stanowi, stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód skarżącego. Podniesiona przez stronę okoliczność zwolnienia tego rodzaju świadczeń od podatku dochodowego nie wpływu na ustalenie, iż pobierane przez niego świadczenie rentowe stanowi jego dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 322/10 (LEX nr 595343, orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis ten zawiera ustawową definicję pojęcia dochód, jednocześnie określając, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (ze wskazanego w tym przepisie okresu) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Wyraźnie określa też składniki podlegające odliczeniu od dochodu. W związku z tym do określenia wysokości uzyskanego dochodu nie istnieje potrzeba odwoływania się do innych ustaw, w tym ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, ze zm.). Fakt, iż podatek od osób fizycznych jest odliczany od przychodu nie oznacza, iż w przypadku zwolnienia określonych przychodów od tego podatku, nie podlegają one zaliczeniu do dochodu określonego w ust. 3 art. 8 omawianej ustawy. Z uwagi na wysokość dochodu skarżącego nie było uzasadnione określenie obowiązku ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (zmiana decyzji) w mniejszej wysokości niż pełna, jak to wynika z tabeli (Lp. 9) zawartej w § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania Nr LVIII/608/IV/2004 z dnia 7 grudnia 2004 r. Określona w tym przepisie wartość 330% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (477 zł), aktualnie odpowiada kwocie 1 574,10 zł. Dodać należy, iż skarżący mylnie odnosi wysokość kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, do wysokości miesięcznej odpłatności za usługi opiekuńcze. Istotne jest bowiem to, czy jego dochód miesięczny przekracza kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, nie zaś to, czy wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze przekracza tę wartość. Rzeczą oczywistą jest przy tym, że wysokość tej odpłatności ma znaczenie przy ocenie, czy skarżący z uwagi na poziom osiąganego dochodu jest w stanie ją uiszczać. W ocenie Sądu organy trafnie ustaliły, iż miesięczna wysokość dochodu skarżącego, ustalona zgodnie z przepisami powołanej ustawy, wynosząca [...] zł, przekracza wynikającą z przywołanego przepisu uchwały Rady Miasta kwotę 330% kryterium dochodowego. W takiej sytuacji niewątpliwie nie ma podstaw przyznania skarżącemu usług opiekuńczych nieodpłatnie lub w niższej wysokości niż pełna na podstawie § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania. Niemniej jednak do sytuacji skarżącego, jako osoby ponoszącej odpłatność za usługi opiekuńcze w pełnej wysokości, możliwe było rozważenie zasadności zastosowanie instytucji czasowego obniżenia lub całkowitego zwolnienia z odpłatności poprzez zastosowanie § 3 ust. 1 powołanej uchwały. Zastosowanie bądź niezastosowanie tego przepisu przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze, jak i zwalnianiu od opłat ma charakter fakultatywny, zależny od uznania organu administracji. Podobnie też ocena, czy zachodzą szczególne okoliczności ("szczególny przypadek") uzasadniające fakultatywne zwolnienie od ponoszenia tego rodzaju odpłatności pozostawiona jest uznaniu organu. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym organ powinien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, przewidzianymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które wyznaczają granice jego swobody decyzyjnej. W świetle przepisów tej ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i członków ich rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1), jednakże potrzeby te powinny być uwzględnione tylko wówczas, gdy mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4), która świadczona jest na rzecz wielu osób. Kontrolując stanowisko organu co do tego, czy powinien był zastosować wyjątkowy przepis § 3 ust. 1 powołanej uchwały i na tej podstawie zwolnić skarżącego (w całości lub w części) z odpłatności za świadczenia, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania przysługującego organowi pomocy społecznej. Oceniając, czy zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w tym przepisie, organ badał, na ile sytuacja materialna i życiowa skarżącego wskazuje na nadzwyczajne okoliczności - szczególny przypadek, a zwłaszcza okresowy wzrost kosztów utrzymania spowodowany czy to stanem zdrowia osoby, czy to innymi stałymi wydatkami lub zdarzeniem losowym. Kolegium uznało, iż sytuacja finansowa i osobista skarżącego nie stanowiła szczególnego przypadku, o którym mowa w § 3 ust. 1 powołanej uchwały, uzasadniającego zwolnienie go na określony czas w całości lub w części z ponoszenia przedmiotowej opłaty. Stan faktyczny nie wskazywał na to, że po stronie skarżącego zachodził tego rodzaju szczególny przypadek, a zwłaszcza nastąpił okresowy wzrost kosztów utrzymania spowodowany w szczególności stanem zdrowia skarżącego lub innymi stałymi wydatkami, jak również zdarzeniem losowym. Skarżący miał możliwość wykazania zaistnienia takich okoliczności tak przy wnoszeniu odwołania, jak i przed wydaniem zaskarżonej decyzji, bowiem został poinformowany przez Kolegium o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i uwag. Okoliczności sprawy nie pozwalały na ustalenie, że po stronie skarżącego wystąpił tego rodzaju nadzwyczajny przypadek, który znacząco odróżniałby jego aktualną sytuacją finansową i osobistą od sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej, w tym z odpłatnej pomocy w zakresie usług opiekuńczych. Reasumując stwierdzić należy, iż rozpoznając wniosek skarżącego organ prawidłowo oparł się na przepisie § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Poznania, który nakazuje ustalać wysokość opłat za usługi opiekuńcze zgodnie ze wskaźnikami określonymi w podanej w uchwale tabeli. Z tabeli tej wynikają stałe wartości, zależne od wysokości dochodu na osobę, wyliczanego jako odpowiedni procent dochodu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji 477 zł. Z kolei oceniając zasadność zwolnienia skarżącego od ponoszenia tej odpłatności trafnie odniósł jego sytuację do dyspozycji przepisu § 3 ust. 1 powołanej uchwały Rady Miasta. Dodać należy, iż uchwała ta określa zasady ponoszenia odpłatności i zwalniania od nich nie mniej korzystnie niż zostało to określone w odniesieniu do specjalistycznych usług opiekuńczych w § 4 ust. 3 i w § 6 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (§ 4 ust. 3 oraz § 6). Odmawiając zwolnienia skarżącego z odpłatności za usługi opiekuńcze organ uzasadnił swoje stanowisko, a uzasadnienie to nie nosi cech dowolności. W tej sytuacji nie można postawić organom zarzutu, że powierzchownie rozpatrzyły sprawę i nierzetelnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszyły obowiązujące go prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.