II SA/Wa 2417/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...] w dniu [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował M. N. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W dniu [...] grudnia 2010 r. M. N. wniosła odwołanie od powyższego aktu mianowania. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy akt mianowania M. N. z dnia [...] listopada 2009 r. wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 08 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Stąd też akt mianowania M. N. z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia tego aktu. Organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też w niniejszej sprawie strona mogła skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjmuje się, że gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie mianowania, organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zatem zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust 2-6 ustawy było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. N. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie SC/0681/293/09/16499, 3. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 4. art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i wskazała, że w trakcie pełnienia służby była mianowana na stopień służbowy [...]. Podała także, jakie zajmowała stanowiska w związku z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem w zakresie prawa materialnego jest to, iż Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie mianowania jej z pominięciem przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Oba organy naruszyły tym samym wskazany przepis. Skarżąca wskazała, że obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podała, że w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. zajmowała stanowisko, które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zdaniem skarżącej, mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi – w ocenie skarżącej – do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżąca wskazała przy tym, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222. Powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych. Skarżąca zarzuciła ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zatem wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga M. N. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn zawartych w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzona orzecznictwem sądowym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, publ. OSN Izba Pracy z 2010 r. nr 23-24, poz. 279; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1813/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: II SAB/Wa 164/10 z dnia 30 września 2010 r. oraz II SAB/Wa 175/10 z dnia 10 listopada 2010 r. publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) zasada potwierdzająca możliwość kontroli przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zakresie prawidłowości przypisania danego funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej zakłada stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wykonywania tej kontroli. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kpa decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. W niniejszej sprawie M. N. odwołanie od aktu mianowania wniosła po upływie roku od dnia doręczenia mu tego aktu. Co prawda w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącej aktu mianowania, to należy jednak w niniejszej sprawie przyjąć, że przedmiotowy akt został doręczony skarżącej między [...] listopada 2009 r. a [...] grudnia 2009 r. Taki przedział czasowy wynika bowiem z notatki służbowej z dnia 24 stycznia 2012 r. sporządzonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...], nadesłanej do akt niniejszej sprawy. W notatce tej Dyrektor wskazał m.in. że wręczenie aktów mianowania funkcjonariuszom pełniącym służbę w Izbie Celnej w [...] nastąpiło w sposób uroczysty przez kierujących jednostkami organizacyjnymi, bez uzyskania poświadczeń odbioru, w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2009 r. Zatem w niniejszej sprawie skarżącej - funkcjonariuszowi Izby Celnej w [...] doręczono akt mianowania najpóźniej w dniu [...] grudnia 2009 r. W odwołaniu złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu, stanowisko organu, według którego w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, jest błędne. Bezspornym jest, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, tak jak i bezspornym jest brak pouczenia przez organ w akcie mianowania o przysługującym skarżącej środku zaskarżenia. Jednak twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 Kpa. Przepis ten ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który nie podlega ani wydłużeniu, ani skróceniu, może być on natomiast przywrócony na wniosek strony w trybie określonym w art. 58 i 59 kpa. Zatem ustawodawca nie przyznał organowi kompetencji do przywrócenia uchybionego terminu z urzędu, ani też nie dał mu możliwości "zakwalifikowania" czynności dokonanej z uchybieniem powyższego terminu, jako czynności dokonanej w terminie. Działanie takie mogłoby bowiem skutkować naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Należy zgodzić się z organem, że brak pouczenia w akcie mianowania nie może szkodzić stronie, jednak należy wyjaśnić, ze przepis art. 112 kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nie zastępuje przepis art. 129 § 2 kpa, wskazując termin do wniesienia odwołania w przypadku błędnego lub braku pouczenia. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności zbadanie zachowania terminu do wniesienia odwołania (art. 134 Kpa), czego organ nie uczynił. Stąd też w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 119 pkt 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.