II SA/Łd 13/12

Dnia 10 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania M. F. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że orzekł o przyznaniu M. F. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 do 31 marca 2007r. Wskazał, że świadczenia za okres od 1 do 31 marca 2007r. zostały wypłacone na podstawie decyzji zmienianej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) daje organowi właściwemu do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwość dokonania korekty ostatecznych decyzji administracyjnych, w przypadkach, gdy już po uprawomocnieniu decyzji ulegnie zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W dniu 9 września 2011r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. informujące, że M. F. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od miesiąca kwietnia 2007r. Art. 16 ust. 6 ustawy stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Fakt przyznania M. F. dodatku pielęgnacyjnego jest przesłanką uzasadniającą wzruszenie decyzji ostatecznej i dokonanie jej zmiany w trybie wyżej cytowanego przepisu. Organ pierwszej instancji poinformował też stronę o tym, że zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2007r. do 31 sierpnia 2011r. w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji M. F. podniosła, ze nie ma żadnej wiedzy na temat zasiłku pielęgnacyjnego. Jest chora, głucha, słabowidząca, ma na utrzymaniu psychicznie chorego syna. Nie została poinformowana o tym, że musi zawiesić pobieranie zasiłku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że M. F. nie była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2007r. z uwagi na przyznanie jej przez organ rentowy dodatku pielęgnacyjnego na postawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. - Dz.U. z 2004r. nr 39, poz. 353 ze zm.), tj. od dnia 1 kwietnia 2007r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w związku z powyższym Prezydent Miasta Ł. zasadnie zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje organowi kompetencje do uchylenia lub zmiany bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, miedzy innymi w przypadku gdy osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. W skardze na powyższą decyzję M. F. powołała się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jego wynik oraz do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy dokonały zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczenia okresowego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną na podstawie art. 163 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływaną jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). Zaskarżoną decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisów art.163 k.p.a. i art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które legły u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia .. Przepis art. 163 k.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lica 2011r. w sprawie II SA/Op 223/11) Z kolei przepis art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenia, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie II Sa/Lu 500/10, LEX nr 753860, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I SA/Gd 711/08, LEX nr 488483, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 616/11). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 535/08. Wprawdzie NSA orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której NSA wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy. Rozważania te należy odnieść również do rozpatrywanej sprawy, bowiem organ w niniejszym postępowaniu odmówił skarżącej uprawnień do świadczenia, wypłaconego już na podstawie ostatecznej decyzji Reasumując tę część rozważań – w trybie art. 32 ustawy i świadczeniach rodzinnych art. 163 k.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany z mocą wsteczną, za okres już miniony decyzji przyznającej świadczenie okresowe, co oznacza, ,że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. We wskazanym trybie organy mogły jedynie odmówić skarżącej prawa do zaułku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej. Przesłanką wydania przez organ decyzji zmieniającej był ustalenie, że skarżąca nabyła z dniem 1 kwietnia 2007 roku prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tej normy prawnej wynika jednak obowiązek bezspornego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, w tym także czy w okresie spornym (zbiegu uprawnień do zasiłku i dodatku) nie doszło np. do wstrzymania wypłaty, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, określone w przepisach emerytalnych. Brzmienie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konieczność wyjaśnienia tych kwestii i ewentualnego zbiegu świadczeń już na etapie rozstrzygania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach sprawy brak tymczasem decyzji organu rentowego i szczegółach informacji w tym zakresie choć data jej wydania i doręczenia skarżącej mogłaby mieć znaczenie. W ocenie sądu powołanie się na pismo na pismo ZUS informujące, że M. F. jest uprawniona do świadczenia emerytalno – rentowego i dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2007 roku jest niewystarczające, pismo to nie zawiera bowiem wyjaśnienia kwestii, o których wyżej wspomniano. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 24 września 2010 roku w sprawie SA/Wa 1120/10: "Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego". Zaniechania organu naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych da prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób również nie zauważyć, że decyzja z [...] przyznawała M. F. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia przez nią 75 roku życia została wydana już po osiągnięciu przez nią tego wieku.. Nie było zatem przeszkód, aby organ dokonał wówczas ustaleń, czy skarżąca nie nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego bądź, czy nie toczy się w tej sprawuje postępowanie w organie rentowym. Obligowały do tego zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym powoływaną już zasadę dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowania wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Weryfikacja uprawnienia świadczeniobiorcy po upływie czterech lat od przyznania prawa do świadczenia w sytuacji, gdy już w dacie jego przyznania mogło dojść do zbiegu uprawnień musi budzić wątpliwości co do postrzegania reguł praworządności. Zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jak wynika z pierwszego pisma skarżącej w sprawie o zasiłek pielęgnacyjny, otrzymywała ona wówczas rentę socjalną. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawiera wprawdzie pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuj osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja. Na decyzji zamieszczono jedynie szczegółowe pouczenie o treści art. 24 ust.3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zakończone zobowiązaniem do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, odwołujące się w istocie do przepisów nie mających znaczenia w sprawie wprowadza w błąd. sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia zamieszczane standartowo w decyzjach, dotyczące wszystkich możliwych sytuacji niezależnie od rodzaju świadczenia nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, kiedy i jakie okoliczności winna przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej przez stronę internetową www.nsa.gov.pl oraz w systemie informacji prawnej LEX pod nr 486348). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym, bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy - por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08 opublikowany w CBOSA oraz w LEX pod nr 527565. Jak nie zawiera Z uwagi na powyższe, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia a także wydania decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też art. 163 k.p.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie z zawartych w rozważaniach wskazówek co do wykładni prawa materialnego, jak i wskazań co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wynikają zalecenia co do dalszego postępowania Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A.D.