II SA/Łd 18/12

Dnia 10 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania A. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do 31 stycznia 2006r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] został przyznany A. S. od dnia 1 września 2005r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny uznając, iż spełnione zostały kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r. nr 153, poz. 1227) strona nabyła od dnia 1 lutego 2006r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, ewentualnie przyznanie go jej do dnia 1 września 2011r. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ powinien był przyznać jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do września 2011r. Jeżeli organ pierwszej instancji uważał, że nie należy się jej zasiłek pielęgnacyjny to nie powinien był go wypłacać, a nie po tylu latach zmieniać decyzję i to z mocą 6 lat wstecz. W chwili wydawania decyzji w 2005 i 2006r. znana była organowi data jej urodzenia i wiek. Powinien był znać również ustawę o emeryturach i rentach, w tym art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji nie mogła wiedzieć, że taki zasiłek jej się nie należy. Powyższa decyzja stawia ją w niekorzystnej sytuacji - z pisma wynika, że urząd uznaje zasiłek za nienależny i będzie dochodził zwrotu. Strona podniosła również, iż jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z akt sprawy wynika, iż w związku z ukończeniem 75 roku życia z dniem 1 lutego 2006r. A. S. na podstawie art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzyskała uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego wraz ze świadczeniem emerytalnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. A. S. nie spełnia przesłanek kwalifikujących do skutecznego ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2006r., o których mowa w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Do podjęcia zaskarżonej decyzji nie była wymagana zgoda A. S. Ustawodawca, nie organ I instancji, ani też tutejsze Kolegium, w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stwierdził, kiedy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje i w jakiej kwocie a kiedy nie przysługuje. Skoro organ pierwszej instancji po weryfikacji akt sprawy zauważył, iż od dnia 1 lutego 2006r. A. S. otrzymuje z ZUS dodatek pielęgnacyjny i stwierdził, że A. S. przysługuje zasiłek pielęgnacyjny na mocy art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych do dnia 31 stycznia 2006r., to obowiązkiem organu pierwszej instancji była zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że przyznał zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do 31 stycznia 2006r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że we wniosku o przyznanie świadczenia strona podpisała stosowne oświadczenie oraz zapoznała się z odpowiednim pouczeniem zawartym we wniosku. Oczywiście prawdą jest, iż wszystkie osoby posiadające uprawnienia emerytalne z chwilą ukończenia 75 roku życia uzyskują uprawnienia do dodatku emerytalnego z ZUS, ale też prawdą jest, że nie posiadają uprawnień do równoczesnego pobierania obydwu świadczeń. W tym przypadku organ pierwszej instancji przy złożeniu wniosku wyraźnie określa kiedy świadczenie nie przysługuje. Kwestie związane ze stanem zdrowia strony i jej wiekiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niedotyczące bezpośrednio zaskarżonej decyzji wyjaśniając przy tym, że sprawa zwrotu nienależnie pobranych świadczeń będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję A. S. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. Skarżąca zarzuciła, iż jest ona niezgodna z prawem. Podniosła, że organ wydający decyzje nie skorygował danych do których miał dostęp, nie uwzględnił jej wieku w chwili wydawania decyzji i nie sprawdził danych w oparciu o numer PESEL, nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego. Nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i jest to prawo nabyte, a nieprawidłowe ustalenie okresu jego przyznania nastąpiło z winy organu przyznającego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w chwili przyznawania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie pobierała dodatku pielęgnacyjnego. Nie wiedziała też ,że będzie do niego uprawniona. Stwierdziła, że nie było w pouczeniu informacji, że utraci uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą ukończenia 75 lat. Organ przyznający jej zasiłek pielęgnacyjny wiedział, ile mam lat i kiedy ukończę 75 rok życia. Decyzja zmieniająca decyzję co do czasu przyznania mi zasiłku pielęgnacyjnego jest niezgodna z prawem. Rodzi ona określone, bardzo ważne dla mnie skutki, których nie wywołała własnym zachowaniem. Organ przyznający jej prawo do zasiłku miał wszystkie dane i prawo do przyznania jej zasiłku do ściśle określonego czasu. W sytuacji, gdy tego nie uczynił i przyznał zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony, decyzja zmieniająca ten czas na określony do dnia 31 stycznia 2006r. jest bezprawna. Skarżąca podniosła również, iż jest osobą starszą, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz bardzo niską emeryturę, która nie starcza na utrzymanie i leki, a pogarszający się stan zdrowia czyni z niej osobę nieporadną i w coraz większym zakresie wymagającą pomocy innych osób. Zaskarżona decyzja stawia ją w bardzo niekorzystnej sytuacji, bo organ będzie dochodził od niej zwrotu świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jego wynik oraz do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy dokonały zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczenia okresowego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną na podstawie art. 163 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływaną jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). Zaskarżoną decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisów art.163 k.p.a. i art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które legły u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przepis art. 163 k.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lica 2011r. w sprawie II SA/Op 223/11) .Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taka podstawę stanowi wskazany w decyzji art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenia, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie II Sa/Lu 500/10, LEX nr 753860, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I SA/Gd 711/08, LEX nr 488483, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 616/11) Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009r. w sprawie I OSK 535/08. Wprawdzie NSA orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której NSA wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy. Rozważania te należy odnieść również do rozpatrywanej sprawy, bowiem organ w niniejszym postępowaniu odmówił skarżącej uprawnień do świadczenia, wypłaconego już na podstawie ostatecznej decyzji Reasumując tę część rozważań - w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 163 k.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej świadczenie okresowe z mocą wsteczną, za okres już miniony, co oznacza, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. We wskazanym trybie organy mogły jedynie odmówić skarżącej prawa do zaułku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej, jak słusznie zauważa skarżąca w uzasadnieniu skargi. Zasadny jest zarzut skarżącej o braku świadomości, że świadczenie jej nie przysługuje. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie ma on pierwszorzędnego znaczenia, ale nie sposób tej okoliczności nie zauważyć przy lekturze akt administracyjnych. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z dnia [...] A. S. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. We wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja. Na decyzji zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń w istocie pouczeniem nie jest. Sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej przez stronę internetową www.nsa.gov.pl oraz w systemie informacji prawnej LEX pod nr 486348). Pouczenie takie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08 opublikowany w CBOSA oraz w LEX pod nr 527565). Stanowi też naruszenie zasad praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa. Zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Należy też podkreślić, że organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzyganej sprawy. Przesłanką wydania przez organ decyzji zmieniającej był ustalenie, że skarżąca ukończyła z dniem 23 lutego 2006 roku 75 lat, zatem nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tej normy prawnej wynika jednak obowiązek bezspornego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, w tym także czy w okresie spornym (zbiegu uprawnie do zasiłku i dodatku) nie doszło np. do wstrzymania wypłaty, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do wypłaty dodatku, określone w przepisach emerytalnych. W aktach sprawy brak tymczasem decyzji organu rentowego i szczegółowych informacji w tym zakresie, a nawet pewnego potwierdzenia wypłacania dodatku. W ocenie sądu powołanie się na pismo na pismo ZUS informujące jedynie o ogólnych zasadach uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego jest niewystarczające, pismo to nie zawiera bowiem wyjaśnienia kwestii, o których wyżej wspomniano. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 24 września 2010 roku w sprawie SA/Wa 1120/10: "Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego". Zaniechania organu naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia a także wydania decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też art. 163 k.p.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się przeczenia. Jednocześnie z zawartych w rozważaniach wskazówek co do wykładni prawa materialnego, jak i wskazań co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wynikają zalecenia co do dalszego postępowania. A.D.