I OSK 1100/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 13/12 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 13/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) października 2011 roku nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) września 2011 roku nr (...) w sprawie ze skargi M. F. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2011r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił decyzję własną z dnia (...) marca 2007r. w części dotyczącej okresu przyznania M. F. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że orzekł o przyznaniu M. F. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 do 31 marca 2007r. Wskazał, że świadczenia za okres od 1 do 31 marca 2007r. zostały wypłacone na podstawie decyzji zmienianej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 32 ustawy z o świadczeniach rodzinnych daje organowi właściwemu do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwość dokonania korekty ostatecznych decyzji administracyjnych, w przypadkach, gdy już po uprawomocnieniu decyzji ulegnie zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W dniu 9 września 2011r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi informujące, że M. F. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od miesiąca kwietnia 2007r. Art. 16 ust. 6 ustawy stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Fakt przyznania M. F. dodatku pielęgnacyjnego jest przesłanką uzasadniającą wzruszenie decyzji ostatecznej i dokonanie jej zmiany w trybie wyżej cytowanego przepisu. Organ pierwszej instancji poinformował też stronę o tym, że zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2007r. do 31 sierpnia 2011r. w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji M. F. podniosła, ze nie ma żadnej wiedzy na temat zasiłku pielęgnacyjnego. Jest chora, głucha, słabowidząca, ma na utrzymaniu psychicznie chorego syna. Nie została poinformowana o tym, że musi zawiesić pobieranie zasiłku. Decyzją z dnia 20 października 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że M. F. nie była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2007r. z uwagi na przyznanie jej przez organ rentowy dodatku pielęgnacyjnego na postawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych tj. od dnia 1 kwietnia 2007r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w związku z powyższym Prezydent Miasta Łodzi zasadnie zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje organowi kompetencje do uchylenia lub zmiany bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, miedzy innymi w przypadku gdy osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. W skardze na powyższą decyzję M. F. powołała się na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżoną decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na błędną wykładnię przepisów art. 163 k.p.a. i art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które legły u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Z kolei przepis art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenia, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął. Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż brzmienie art. 16 ust.6 ustawy oświadczeniach rodzinnych wskazuje konieczność wyjaśnienia ewentualnego zbiegu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego już na etapie rozstrzygania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach sprawy brak tymczasem decyzji organu rentowego i szczegółach informacji w tym zakresie choć data jej wydania i doręczenia skarżącej mogłaby mieć znaczenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie się na pismo na pismo ZUS informujące, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalno – rentowego i dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2007 roku jest niewystarczające. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób również nie zauważyć, że decyzja z marca 2007 roku przyznająca skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia przez nią 75 roku życia została wydana już po osiągnięciu przez nią tego wieku. Nie było zatem przeszkód, aby organ dokonał wówczas ustaleń, czy skarżąca nie nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego bądź, czy nie toczy się w tej sprawuje postępowanie w organie rentowym. Obligowały do tego zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym powoływaną już zasadę dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowania wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Również, jak wynika z pierwszego pisma skarżącej w sprawie o zasiłek pielęgnacyjny, otrzymywała ona wówczas rentę socjalną. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawiera wprawdzie pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja. Na decyzji zamieszczono jedynie szczegółowe pouczenie o treści art. 24 ust.3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zakończone zobowiązaniem do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, odwołujące się w istocie do przepisów nie mających znaczenia w sprawie wprowadza może wprowadzać w błąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, b) art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem nie jest dopuszczalnym w przypadku otrzymania informacji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego zmiana decyzji ostatecznej jedynie ex nunc, pozostawiając możliwość w pewnym okresie czasu jednoczesnego pobierania tych świadczeń, a zachodzi konieczność i obowiązek zmiany decyzji z mocą wsteczną; c) art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem norma ta jest typowym przykładem przepisu szczególnego dającego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej i powołanie tych norm w podstawie prawnej nie jest żadnym uchybieniem, d) art. 32 ust. 1 ustawy w związku z art. 16 ust. 6 i art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem skoro przyznano świadczenie na czas nieokreślony to nie było żadnych przeszkód do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż występuje ona w obrocie prawnym, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż bezspornym jest, iż stronie skarżącej od dnia 1 kwietnia 2007 roku przysługuje dodatek pielęgnacyjny, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania; c) art. 141 §4 w związku z art. 153 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, d) art. 135 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania e) art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podstawą wydania zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzję organu pierwszej i drugiej instancji było wydanie tychże decyzji w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez te organy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za słuszne. Organy traktując w niniejszej sprawie pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2011 r. jako dokument urzędowy, poświadczający wiek skarżącej niewątpliwie naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7, 77 §1 oraz 80 tej ustawy. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny i w tej sytuacji powołanie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej ww. pisma jako podstawy rozstrzygnięcia nie może zostać uznane za wiarygodne uzasadnienie zmiany dotychczasowej decyzji przyznającej na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny. W niniejszej sprawie nie sposób więc uznać, iż zachodziła podstawa do zmiany decyzji przez organ pierwszej instancji w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ strona nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Zarówno zgromadzenie materiału procesowego, jak i ocena przeprowadzonych dowodów oraz ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie do niego przepisów prawa nie było bowiem prawidłowe. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie zawierają pogłębionych ustaleń i rozważań co do tego, czy skarżąca była rzeczywiście pouczona o braku podstaw do wypłacenia świadczenia po ukończeniu przez nią 75 roku życia i czy miała świadomość, iż od tego momentu była uprawniona wyłącznie do dodatku pielęgnacyjnego świadczonego z FUS. Okoliczność, iż skarżąca nie została poinformowana przez organ pierwszej instancji, ani też Zakład Ubezpieczeń Społecznych o konkurencyjności świadczeń w postaci dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego z FUS i zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego w ramach świadczeń rodzinnych wynika chociażby z decyzji Prezydent Miasta Łodzi z dnia 23 marca 2007 r., w której organ ogólnikowo pouczył skarżącą o obowiązku powiadamiania o wystąpieniu zmian mających prawo do świadczenia. Źle sformułowane, bądź niepełne pouczenie zawarte w decyzji ma istotne znaczenie dla ustalenia świadomości skarżącej co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 593/08 (LEX nr 580372, dostępne jw.) stwierdził, iż jeżeli strona w odwołaniu podnosiła, iż nie miała świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, organ odwoławczy winien okoliczność tę wyjaśnić nie tylko przez oparcie się na wypełnionym druku, lecz także poprzez odebranie stosownych oświadczeń od strony oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skoro decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny, to może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. z mocą od wydania decyzji, a jej uchylenie lub zmiana nie może nastąpić z mocą wsteczną. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. II GSK 153/09) i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). Decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą więc mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie powołanego przepisu – w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy – może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (uchylającej). Wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, którego podstawą – jak wskazano – było niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez te organy. Wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, którego podstawą – jak wskazano – było niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez te organy. Powyższe rozważania skutkują bezpodstawnością zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok spełnia również wymagania zawarte w art. 141 §4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.