II OSK 2145/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2/12 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowania T. S. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, zostało wszczęte na wniosek K. S., posiadającego spółdzielcze własnościowe prawo do przedmiotowego lokalu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2011 r. orzekł o odmowie wymeldowania T. S. z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że T. S. nie spełnia warunku koniecznego do wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej, albowiem, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie opuścił dotychczasowego miejsca pobytu w sposób trwały i dobrowolny. Po rozpatrzeniu odwołania K. S., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania konieczne jest spełnienie warunku faktycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące bez dokonania obowiązku wymeldowania się. Przy czym, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, opuszczenie miejsca pobytu stałego powinno nastąpić w sposób dobrowolny i mieć trwały charakter. K. S. wyjaśnił, że jego brat nie przebywa w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, od dnia 31 stycznia 2011 r. W tym dniu był agresywny wobec mamy i awanturował się. Wezwana do zajścia policja wyprowadziła go z mieszkania. T. S. opuścił wówczas lokal, zabierając ze sobą połowę swoich rzeczy, a po kilku dniach zabrał resztę. Z wyjaśnień T. S[...] wynika natomiast, że w dniu 31 stycznia 2011 r. został wyrzucony z omawianego lokalu przez matkę D. S. i brata K. S. Obecnie nie ma dostępu do lokalu, w którym mieszkał. Wobec zaistniałej sytuacji T. S., w dniu 15 lutego 2011 r. wniósł pozew do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, II Wydział Cywilny, w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu (sygn. akt II C 242/11). Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy zasadnie nie dopatrzył się zaistnienia po stronie T. S. przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego. Ustalenia organu I instancji w tym przedmiocie dokonane zostały na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, który został oceniony w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Wojewody Mazowieckiego nie można uznać za dobrowolne opuszczenie lokalu w sytuacji, kiedy osoba zainteresowana podjęła prawem przewidziane środki do ochrony swoich praw do przebywania w nim, tj. złożyła pozew o przywrócenie naruszonego posiadania. Na decyzję ostateczną K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organom prowadzącym postępowanie błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że T. S. opuścił przedmiotowy lokal dobrowolnie, i że jest trwale związany z innym miejscem zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Zebrane w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uznał, że uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organy oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy pominęły wyjaśnienia skarżącego, który podnosił, że to zachowanie T. S., naruszające zasady współżycia społecznego, uniemożliwiające wspólne zamieszkiwanie, w istocie doprowadziło do tego, że skarżący poprosił o interwencję Policję. Ostatecznie T. S. opuścił jednak lokal nr [...] przy ul. [...] sam, zabierając swoje rzeczy. W ocenie składu orzekającego WSA w Warszawie, nie można, więc powiedzieć że opuszczenie lokalu przez T. S. miało miejsce z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że fakt wniesienia przez T. S. pozwu do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, II Wydział Cywilny w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu (sygn. akt II C 242/11), nie stanowi przeszkody, aby przesłanka dobrowolności oceniona została przez organ administracji publicznej. Wojewoda Mazowiecki w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.) poprzez przyjęcie, że opuszczenie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie przez T. S. nastąpiło w sposób trwały i dobrowolny bez bezprawnych działań i zachowań innych osób, , 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu skoncentrowania ośrodka życiowego T. S. w innym lokalu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi K. S.. Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od K. S. kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z akt sprawy wynika, że T. S. w sposób dobrowolny i trwały nie opuścił lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Niezaprzeczalnym w sprawie jest fakt, że w rodzinie S. dochodziło do nieporozumień związanych z pobytem T. S. w powyższym lokalu, w którym pozostaje zameldowany. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że T. S. został wyrzucony przez matkę i brata z przedmiotowego lokalu mieszkalnego wcześniej zaś rodzina zabroniła mu korzystania z podstawowych sprzętów gospodarstwa domowego znajdujących się w tym lokalu. Matka i brat grozili, że wymienią zamki w drzwiach wejściowych do mieszkania., ponadto przesłuchani w sprawie świadkowie stwierdzili, że widywali T. S. na terenie osiedla i klatki schodowej ostatnio w miesiącu styczniu 2011 r., co świadczy o nieposiadaniu przez niego innego lokalu mieszkalnego, w którym skupiałyby się jego sprawy życiowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uczestnik postępowania w pełni podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K. 20/01, OTK ZU A 2002/3/34). Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że: "Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu". Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi bowiem, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przesłanki winny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić, nie jest tu zatem wystarczające subiektywne formułowanie woli przez osobę zainteresowaną. W świetle przepisu art. 15 ust. 2, jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie ma to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (tak m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969, wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1577/09, Lex nr 746658). Wychodząc z tego założenia należy przyjąć, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował postanowienia art. 15 ust. 2 ustawy w kontekście stanu faktycznego sprawy. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, albowiem zasadniczo oparły się na wyjaśnieniach T. S., natomiast pominęły okoliczności sprawy podnoszone przez K. S. i znajdujące odzwierciedlenie w pozostałym materiale dowodowym. Wskazywał on, że T. S. nigdy nie zamieszkiwał w lokalu, lecz został jedynie wpuszczony do niego gościnnie przez matkę po opuszczeniu przez niego zakładu karnego. T. S., podczas pobytu w lokalu, zachowywał się wobec matki i brata agresywnie - stosował przemoc, przez co rażąco naruszał zasady współżycia społecznego. Opuścił mieszkanie podczas jednej z interwencji Policji, pomimo, że nie był do tego zmuszony, gdyż Policja nie użyła wobec niego żadnych środków przymusu. Kilka dni później odebrał swoje rzeczy z w/w lokalu. Dobrowolność opuszczenia lokalu, jako przesłanka wymeldowania z lokalu ma znaczenie wtedy kiedy dana osoba jest zmuszona opuścić lokal na skutek działań bezprawnych innych osób, ale nie w sytuacji kiedy opuszczenie przez nią lokalu było następstwem zawinionych przez nią działań. Z punktu widzenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych istotne znaczenie ma, aby opuszczenie lokalu miało trwały charakter (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. II OSK 1251/06, Legalis). Zaakcentować przy tym trzeba, że instytucja zameldowania nie może sankcjonować przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego; nie można przecież czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1069/07, Lex Nr 498330). Okoliczności opuszczenia lokalu przez T. S. wskazują, że opuścił on lokal w sposób dobrowolny, a ewentualna presja wywierana przez matkę i brata była uzasadniona bezprawnym zachowaniem T. S. Należy ponadto podkreślić, że organy administracji nie kwestionowały, że opuszczenie lokalu ma charakter trwały, tj. trwa od początku 2011 r. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, T. S. mieszka od tego czasu w innym lokalu, który uczynił swoim ośrodkiem życiowym, co powinno być istotną okolicznością świadczącą, że doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy również wziąć pod uwagę, że Konstytucja w art. 50 gwarantuje nienaruszalność mieszkania. Zapewnienie nienaruszalności mieszkania oznacza również, że dysponent mieszkania ma prawo do podejmowania działań w celu wykazania, że inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu, ponieważ w nim nie przebywa. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również nie wykazały należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Natomiast zebrane w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.