I SA/Gl 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, , , po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Zawiadomieniem oznaczonym w sentencji niniejszego postanowienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił wniosku T. D. o rozłożenie należności z tytułu składek na raty. W treści pisma organ, powołując się na art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., zwana dalej usus), zaznaczył, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy, a odmowa ulgi nie narusza prawa, nawet gdy występują przesłanki do jej udzielenia. Na powyższe zawiadomienie T. D. złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący wniósł o zmianę decyzji organu administracji wydanej w formie zawiadomienia o nieprzyznaniu ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu składek. W jego ocenie "organ nie dołożył wszelkich starań, aby jednoznacznie ocenić sytuację finansową skarżącego". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie lub w przypadku, gdyby wojewódzki sąd administracyjny nie podzielił tego stanowiska, o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Uzasadniając odpowiedź na skargę, pełnomocnik organu w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie odwołał się do art. 29 ust. 1 i ust. 1a usus. Przytaczając treść tych przepisów, stwierdził, że "fakt, iż rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy cywilnej, świadczy, że w tej materii mamy do czynienia ze swobodą kontraktowania, która obejmuje zarówno zasady zawarcia umowy o rozłożeniu na raty, jak i samo podjęcie decyzji o przystąpieniu do umowy". W ocenie pełnomocnika organu zatem "zarówno fakt zawarcia umowy, jak i wyrażenie zgody na zawarcie układu, jak i brak takiej zgody należy do materii prawa cywilnego, a nie administracyjnego". Tym samym, jego zdaniem, rozstrzygnięcie w postaci zawiadomienia o odmowie udzielenia ulgi poprzez nieuwzględnienie wniosku dłużnika o rozłożenie należności z tytułu składek na raty nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Ponadto pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że w przypadku przyjęcia, iż odmowa rozłożenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na raty powinna zapaść w formie decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus, od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Pełnomocnik organu wskazał przy tym, że jedyny wyjątek w tym zakresie zawiera art. 83 ust. 4 tej ustawy. Przytaczając treść tego przepisu, pełnomocnik organu stwierdził, że katalog spraw wymienionych w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym i nie wymieniono w nim spraw o rozłożenie należności spłaty. Jego zdaniem oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że "odmowa rozłożenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na raty powinna zapaść w formie decyzji administracyjnej, to i tak w sprawie mamy do czynienia z kontrolą tej decyzji przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne". W końcowej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że gdyby przyjąć, że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną podlegającą jurysdykcji sądów administracyjnych, to skargę należy uznać za przedwczesną wobec niewyczerpania środków zaskarżenia. Przywołując art. 66 ust. 5 usus, pełnomocnik organu stwierdził, że "od decyzji w ZUS w sprawie odmowy rozłożenia należności na raty przysługiwałoby odwołanie do organu wyższego stopnia, a nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego." Pełnomocnik organu oświadczył przy tym, że w sytuacji, gdy strona skarżąca nie wypełniła powyższego warunku, skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną. Na potwierdzenie swego stanowiska przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na zawiadomienie z dnia 8 grudnia 2011 r. o odmowie udzielenia ulgi w postaci rozłożenia należności z tytułu składek na raty. Mając na uwadze wskazany wyżej przedmiot zaskarżenia, należy stwierdzić, że istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii dopuszczalności skargi. Badając tę kwestię sąd administracyjny ocenia m.in., czy sprawa wszczęta skargą dotyczy jego właściwości. W omawianej sprawie należy więc rozważyć, czy sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania w sprawach dotyczących rozłożenia należności z tytułu składek na raty. Jest to istotne ponieważ zasadą jest, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Wynika to już ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten ustanawia zatem domniemanie sądów powszechnych we wszystkich sprawach, a więc nie tylko z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W przepisie tym określono zatem granice właściwości sądów administracyjnych oraz istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ppsa). Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych przepisów wynika, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym zaś kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych w zakresie tejże kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez wskazany wyżej art. 3 § 2 ppsa. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że to sądy administracyjne, a nie sądy powszechne, są właściwe do rozpoznawania spraw, polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Niemniej jednak, co należy podkreślić, z aktu rangi ustawowej może wynikać, że określone sprawy, mające swój początek w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa administracyjnego, będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich spraw można zaliczyć np. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, uregulowane w przywołanej wyżej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Kodeksie postępowania cywilnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Z uregulowań zawartych w usus wynika, że postępowanie prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 - 71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 usus). Zakład wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 usus). Zaakcentować jednak w tym miejscu należy, że pomimo, iż postępowanie prowadzone przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 usus. W myśl zatem tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że wyliczenie to jest enumeratywne. W tych właśnie sprawach właściwe są sądy administracyjne, o czym poniżej. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 usus wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Sprawy wskazane w tym przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 usus. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 ustawy zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 usus, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Podkreślenia wymaga, że wśród wyszczególnionych w art. 83 ust. 4 usus spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w tej sprawie sądy administracyjne nie są właściwe. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ze wskazanego wyżej art. 83 ust. 2 usus wynika reguła zaskarżania decyzji podejmowanych przez organ w indywidualnych sprawach. Jest to podstawowa zasada, kwalifikująca sprawę z odwołania od decyzji do sądu powszechnego jako sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Tak generalne odesłanie do stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wskazuje jednoznacznie, że decyzje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw indywidualnych, poza tymi, które wymieniono w art. 83 ust. 4 usus, o czym było wyżej, nie podlegają weryfikacji przez sądy administracyjne. Właściwość sądów powszechnych do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych w sprawach ubezpieczeń społecznych, a także zasady prowadzenia tego postępowania określone zostały w Dziale III Tytułu VII Kodeksu postępowania cywilnego (Postępowanie z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych). Nadto z analizy przepisów przywołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano co do zasady jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Na rozróżnienie spraw w znaczeniu formalnym oraz materialnoprawnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08 (publ. LEX nr 575876). Sąd w orzeczeniu tym wskazał, że sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania. Sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, to z kolei, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 usus, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 ppsa i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie o odmowie rozłożenia należności z tytułu składek na raty, podlega kontroli sądu powszechnego. Jest tak niezależnie od tego czy organ o wniosku strony rozstrzygnie w drodze zawiadomienia, jak uczynił to w omawianej sprawie, czy w drodze decyzji odmawiającej rozłożenia należności z tytułu składek na raty, co czasami podnoszą sądy administracyjne (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1009/06, publ. LEX nr 257161, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 1477/08, publ. LEX nr 579812). Wskazać trzeba, że w myśl art. 29 ust. 1 usus ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności może dotyczyć jedynie należności finansowanej przez płatnika składek. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1a tej ustawy odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Wprawdzie art. 29 usus nie przewiduje formy rozstrzygnięcia w przypadku nieuwzględnienia wniosku strony (w przeciwieństwie do pozytywnego rozstrzygnięcia co następuje w formie umowy), to jednak za wydaniem decyzji przemawia, w ocenie Sądu, art. 83 ust. 1 usus. Przepis ten, jak wyżej wyjaśniono, wskazuje jedynie przykładowy katalog decyzji, jakie wydaje Zakład w zakresie indywidualnych spraw. Zdaniem Sądu za indywidualną sprawę, o której mowa w tym przepisie, niewątpliwie należy uznać sprawę zainicjowaną wnioskiem strony o udzielenie ulgi w formie rozłożenia należności z tytułu składek na raty. Rozstrzygnięcie to nie jest podejmowane w warunkach równorzędności stron, właściwej stosunkom cywilnoprawnym, lecz przez podmiot działający w sposób władczy i jednostronnie o obowiązkach i uprawnieniach strony. Ponadto w art. 29 usus nie wskazano formy tego rozstrzygnięcia, co w kontekście domniemania formy decyzji dla czynności podejmowanych przez organy w sferze praw i obowiązków stron powinno skłonić pełnomocnika organu do ponownego rozważenia swego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższego przyjdzie powtórzyć, że na rozstrzygnięcie o rozłożeniu należności na raty nie wskazuje art. 83 ust. 4 usus. Wobec tego należy uznać, że sprawa ze skargi na zawiadomienie z dnia 8 grudnia 2011 r. nie jest sprawą sądowoadministracyjną, ale sprawą cywilną, rozpoznawaną w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania cywilnego dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Spod kontroli sądu powszechnego wyłączono bowiem jedynie, jak już wyżej wskazano, decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz wydane w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 83 ust. 4 usus). Inne kwestie, w tym także odmawiające rozłożenia należności na raty, podlegają kontroli sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie niniejsze w żaden sposób nie narusza prawa strony do sądu, zagwarantowanego art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), gdyż stronie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Warto przy tym zwrócić uwagę, że istotne jest, aby prawo do sądu rozumieć nie tylko formalnie jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Ów rzeczywisty charakter oznacza między innymi prawo dochodzenia przez uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/04, OTK 1995 nr 1, poz. 19). Reasumując, w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji. Na marginesie Sąd rozważył kwestię związaną z wyczerpaniem środków zaskarżenia. Gdyby bowiem przyjąć, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, to skarga zostałaby odrzucona jako niedopuszczalna z uwagi na niewczerpanie środków zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 52 ppsa).