II SAB/Rz 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wniosku o nabycie nieruchomości - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 grudnia 2011r. (data wpływu do tut. Sądu – 30 grudnia 2011r.) S. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przewlekłe załatwienie wniosku przez Prezydenta Miasta [...] oraz odmowę nabycia działki nr 2205/2 położonej w T. przy ul. [...]. Skarżący zawnioskował o "zasądzenie" nabycia przez Prezydenta Miasta [...] działki nr 2205/2 oraz pokrycia przez ten organ wszystkich kosztów sądowych. Podkreślił, że Prezydent Miasta [...] zajął pod realizowaną inwestycję drogową część działki nr 2205 tj. wydzieloną działkę nr 2205/1. Spowodowało to, że aktualnie jako właściciel pozostałej części tj. działki nr 2205/2 pozbawiony został dostępu do niej (z pozostałych stron działka ta jest otoczona zagospodarowanymi działkami należącymi do innych właścicieli). W wyniku powyższego działka nr 2205/2 nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele – w rozumieniu art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz.1194 zez m./ - zwana dalej ustawą. S. T. wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2010 r. (data przedłożenia w Urzędzie Miasta) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o nabycie działki nr 2205/2. Przedstawiając przebieg postępowania i powołując się na prowadzoną z Urzędem Miasta korespondencję podkreślił, że Prezydent Miasta [...] nie załatwił jego wniosku. Wskazał również, że pismem z dnia [...] września 2011r. złożył do Przewodniczącego Rady Miasta skargę na Prezydenta Miasta [...]. Odpowiedzi na nią organ udzielił w dniu 4 października 2011r., a Komisja Rewizyjna Rady Miasta rozpatrując jego skargę w dniu [...] listopada 2011r. wyraziła opinię, że Miasto [...] winno wykupić działkę nr 2205/2 i taki wniosek został skierowany do Prezydenta Miasta [...]. Skarżący podkreślił, że w świetle okoliczności sprawy zarzut przewlekłego załatwienia wniosku i skargi jest w pełni uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 237 § 1 k.p.a. winny być one (skarga i wniosek) załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa nabycia działki nr ewid. 2205/2 nie była rozpatrywana w trybie postępowania administracyjnego. Wykup tej działki może nastąpić jedynie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Sprawa ta ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny. Skarżący winien zwrócić się ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że w trybie postępowania administracyjnego, na wniosek Prezydenta Miasta [...] toczyła się sprawa wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 871 na odcinku od km 7+444,77 (0+025,23 – km roboczy) do km 13 + 208,27 (5+763,50 – km roboczy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach inwestycji pn: wykonanie opracowań projektowych dla zadania inwestycyjnego: Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 871 przebiegającej przez miasto [...]". W ramach tego postępowania wydana została decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] zezwalająca na realizację ww. inwestycji. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2011r., nr [...]. Na podstawie tych decyzji dokonano m.in. podziału działki nr 2205 (własności S. T.) na działki o nr 2205/1 i 2205/2 oraz stwierdzono przejście z mocy prawa działki nr ewid. 2205/1 na rzecz Województwa za odszkodowaniem, z dniem kiedy decyzja stanie się ostateczna. Za tą działkę S. T. otrzymał odszkodowanie. Odnosząc się do wniosku skarżącego o nabycie pozostałej części działki, wydzielonej z działki nr 2205, organ wskazał, że obowiązek jej nabycia przez Miasto [...] istniałby wyłącznie po stwierdzeniu, że pozostała po wydzieleniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, czyli zaistnieniu przesłanki określonej w art. 13 ust. 3 ustawy. W ocenie organu przesłanka ta nie zaistniała, gdyż podział działki nr 2205 nie wpłynął niekorzystnie na możliwość wykorzystania działki nr 2205/2 na dotychczasowe cele. O fakcie tym skarżący poinformowany został pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. W związku z odmową nabycia działki skarżący złożył skargę, w trybie określonym przepisami działku VIII k.p.a. Organ wskazał, że po jej rozpoznaniu i mając na względzie zalecenie Komisji Rewizyjnej Miasta badającej sprawę – ponownie odmówił nabycia działki, ze względu na fakt, że jest ona zbędna do realizacji zadań własnych gminy i ze względu na brak występowania przesłanki z art. 13 ust. 3 ustawy. Reasumując Prezydent Miasta [...] podkreślił, że zarówno zarzut przewlekłego załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2010 r. jak i skargi z dnia [...] września 2011r. wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., jako materia dotycząca postępowania skargowego, regulowanego przepisami działku VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej jako P.p.s.a.. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, przewlekłość organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Prezydentowi Miasta [...] przewlekłości w zakresie załatwienia wniosku S. T. o nabycie działki nr ewid. 2205/2 (wydzielonej z działki nr 2205) położonej przy ul. [...] w T. Zasadniczą do rozstrzygnięcia w rozpatrywanym przypadku kwestią jest ustalenie czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 871 na odcinku od km 7+444,77 (0+025,23 – km roboczy) do km 13 + 208,27 (5+763,50 – km roboczy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach inwestycji pn: wykonanie opracowań projektowych dla zadania inwestycyjnego: Modernizacja drogi wojewódzkiej nr 871 przebiegającej przez miasto [...]". Decyzja Wojewody została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2011r., nr [...]. Mocą tych decyzji dokonano m.in. podziału działki nr 2205 (własności S. T.) na działki o nr 2205/1 i 2205/2 oraz stwierdzono przejście z mocy prawa działki nr ewid. 2205/1 na rzecz Województwa [...] za odszkodowaniem, z dniem kiedy decyzja stanie się ostateczna. Za tą działkę skarżący S. T. otrzymał odszkodowanie. Z akt sprawy wynika również, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się o wykup pozostałej części działki tj. działki nr 2205/2 jako nie nadającej się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Problematykę nabycia części nieruchomości nie objętej lokalizacją inwestycji, jeżeli nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania przez właścicieli na dotychczasowe cele normuje art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Podkreślić należy, że kwestia ta nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Wniosek złożony w trybie cytowanego art. 13 ust. 3 ustawy nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007r., sygn. akt I SA/Wa 280/07, z dnia 29.10.2008r., sygn. akt I SA/Wa 927/08, publ. LexPolonica nr 2148408 i 2025937). Zasadne jest zatem stanowisko Prezydenta Miasta [...], że sprawa nabycia działki nr ewid. 2205/2 ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny. Wykup tej działki może nastąpić jedynie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W przypadku, gdy do zawarcia stosownej umowy nie dojdzie, właściciel gruntu ma prawo domagać się wykonania tego obowiązku na drodze postępowania cywilnego. Wskazać jednocześnie należy, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość – uwaga Sądu) w tych sprawach do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 958/2010). Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, zatem nie można tym samym mówić o przewlekłości organu objętej kontrolą Sądu. Sąd zauważa również, że skarga S. T. z dnia [...] grudnia 2011r. zawiera elementy, które pozwalają zakwalifikować ją także jako skargę obywatelską złożoną w trybie art. 227 k.p.a. - postępowania uregulowanego przepisami zawartymi w dziale VIII k.p.a.: "Skargi i wnioski". Skargi obywateli wnoszone na podstawie art. 227 K.p.a. nie są załatwiane poprzez podejmowanie działań zaskarżalnych do Sądu Administracyjnego (zob. J.Borkowski (w.:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 848 oraz powołane tam orzecznictwo). O załatwieniu skargi organ administracji publicznej zawiadamia jedynie stronę; wymogi formalne tego zawiadomienia określa art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie, o którym mowa nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ załatwiając skargę kończy jedno z postępowań uproszczonych, nie rozstrzygając o prawach bądź obowiązkach wynikających z przepisów prawa (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Tom ll, Kraków 2005 r., str. 544-545). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27, wyrok NSA z 25 maja 2006 r., sygn. I OSK 457/2006 niepubl., postanowienie NSA z 14 września 2004 r., sygn. OSK 642/04 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 2668/00). W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.