II OSK 166/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 15 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. B. i J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 832/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi U. B., J. B. i R. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę U. B., J. B. i R. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż pismem z dnia [...] maja 2011 r. U. B., J. B. i R. M. wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie części działki nr [...] położonej we wsi K. spod zabudowy jednorodzinnej i usługowej, gdyż takie określenie rodzaju zabudowy wpływa negatywnie na działki należące do skarżących o numerach [...] i [...]. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 31 maja 2011 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy K. uchwałą Nr [...] odmówiła uwzględnienia wspomnianego wezwania skarżących uznając je za bezzasadne. Przedmiotowa uchwała została w dniu [...] września 2011 r. doręczona U. B. i J. B., zaś w dniu [...] września 2011 r. doręczona R. M. W dniu [...] września 2011 r. skarżący osobiście złożyli w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Skarga została przesłana w dniu [...] września 2011 r. do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę z przyczyn procesowych, bez badania zarzutów merytorycznych. Podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Sąd I instancji, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, podkreślił, iż wniesiona skarga podlega ocenie czy została wniesiona do sądu administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu, przy czym ocena ta winna być dokonana w oparciu o art. 53 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym wnosi się ją za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Według § 2 tego artykułu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuci postanowieniem skargę, jeżeli zostanie wniesiona po terminie. Sąd oceniając powyższą sprawę stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono organowi w dniu 31 maja 2011 r., to wobec niedoręczenia odpowiedzi na to wezwanie, termin do wniesienia skargi upłynąłby w dniu 30 lipca 2011 r. (sobota), tj. sześćdziesiąt dni od dnia doręczenia wezwania. Jako, że ostatni dzień terminu przypadał na sobotę, to termin – zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. – przypadł na dzień 1 sierpnia 2011 r. (poniedziałek). Wobec okoliczności udzielania przez Radę Gminy w K. odpowiedzi na niniejsze wezwanie we wrześniu 2011 r., tj. po upływie określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. administracyjnymi terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, należy przyjąć, że w powyższym terminie skarżący powinni byli złożyć skargę na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy w K. Skarżący złożyli skargę w dniu 26 września 2011 r., lecz skierowali ją bezpośrednio do Sądu, nie zaś do Rady Gminy K. jako organu właściwego, co nie może zostać uznane za prawidłowe wniesienie skargi. Sąd I instancji po otrzymaniu skargi w 26 dniu września 2011 r. bezzwłocznie przekazał pismo do organu i dlatego datę przesłania skargi tj. 29 września 2011 r. należy przyjąć jako datę wniesienia skargi do właściwego organu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia U. B. i J. B., reprezentowani przez radcę prawnego R. M. zarzucili: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, t.j.: 1. art: 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - polegające na błędnym i nietrafnym przyjęciu, iż do obliczania terminu wnoszenia skargi ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 101 ust. 3 u.s.g. - mają w tym przypadku zastosowanie odpowiednio przypisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności: art. 35 i 36 k.p.a.), a zatem nie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3. nie uwzględnienie w związku z powyższym odniesienia zastosowania do postępowania Rady Gminy K. w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa z cyt. uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2005 r. – przepisu z art. 36 § 1 k.p.a. stosownie do którego Rada Gminy K. (jako odpowiednik pojęcia: "organ administracji publicznej" w rozumieniu tego przepisu) - wykonała obowiązek powiadomienia skarżących z art. 36 § 1 k.p.a. albowiem zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 201l r. Przewodniczący Rady Gminy działający w jej imieniu poinformował skarżących jako strony postępowania przed tym organem o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy z wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez wskazanie najbliższego posiedzenia sesji Rady Gminy K. w dniu 31 sierpnia 201l r., czyli innymi słowy przed upływem 1 miesiąca od daty doręczenia Radzie Gminy K. wezwania skarżących z dnia [...] maja 201l r., organ ten zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. skutecznie zawiadomił wówczas skarżących o terminie załatwienia sprawy przez podjęcie przez Radę Gminy K. stosownej uchwały na sesji wyznaczonej na dzień 31 sierpnia 2011 r. 4. pominięcie również w przedmiocie wymogu zachowania terminów z art. 35 i 36 k.p.a. - również tej okoliczności faktycznej, że po podjęciu przez Radę Gminy K. na sesji w dniu [...] sierpnia 2011 r. uchwały Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania z dnia 31 maja 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Gminy K. przez U. B., J. B. oraz R. M. - skarżący w dniu 27 września 2011 r. (a więc przed upływem terminu 30 dni z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust.3 u.s.g.) doręczyli bezpośrednio Radzie Gminy K. w jej siedzibie w K. skargę na cyt. uchwałę tego organu Gminy z dnia [...] października 2005r., a zatem również w tym przypadku został przez skarżących zachowany termin ustawowy z art. 35 § 3 k.p.a.w związku z art. 102 ust.3 u.s.g. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepis z art. 53 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy skarg złożonych na podstawie art. 101 ust. 1 lub art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do tych kategorii skarg, skarga może być złożona dopiero wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, który obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym na podstawie art.35 i 36 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż organ Gminy przez udzielenie odpowiedzi z dnia 28 czerwca 2011 r. wypowiedział się w kwestii wezwania do usunięcia prawa przez poinformowanie, że "na najbliższej sesji w dniu 30 sierpnia 201l r. Rada Gminy K. podejmie uchwałę w Pana sprawie". Następnie U. i J. B. wskazali, iż Rada Miasta K. zachowała termin załatwienia ich sprawy przez podjęcie w dniu 30 sierpnia 2011 r. uchwały, o czym zostali poinformowani. A zatem, skarżący po wydaniu przedmiotowej uchwały, przed upływem 30 dni, tj. 27 września 2011 r. wnieśli skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 35 i 36 k.p.a. ani przez błędną wykładnię, ani też niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji nie dokonywał też wykładni art. 2 Konstytucji, a więc nie można podnosić zarzutu jego błędnej wykładni. Podstawową kwestię w niniejszej sprawie stanowi wzajemna relacja przepisów art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli przesądzić, czy wniesiona w niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta K. w dniu [...] września 2011 r. została wniesienia z zachowaniem ustawowego terminu. W tym też zakresie Sąd I instancji zasadnie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, z. 3, poz. 60). Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w cytowanej uchwale i z tego względu nie znalazł podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, stwierdził, iż przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w/w uchwale skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 986/06 – Lex nr 334277). A zatem, już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w czasie biegu terminu 60 dniowego nie otworzył się termin 30 dniowy, gdyż w terminie 60 dni – od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa - organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Doręczenie skarżącym odpowiedzi na powyższe wezwanie po upływie 60 dni, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ takie doręczenie nie wywołuje już skutków prawnych t.j. nie otwiera się termin 30 dni. A zatem, doręczenie skarżącym w dniach 5 i 7 września 2011 r. uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie spowodowało otwarcia dla skarżących terminu trzydziestodniowego do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, iż termin do wniesienia skargi upłynął skarżącym wraz z upływem terminu 60 dniowego, liczonego od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.