VI SA/Wa 2201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia wydanego przez Zarządzającego Pomorską SSE nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w zezwoleniu nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Pomorskiej SSE udzielonym przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia; Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. spółka [...] uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej PSSE). W ramach zezwolenia spółka miała między innymi produkować moduły ciekłokrystaliczne do telewizorów LCD, sklasyfikowane w pozycji [...] Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (dalej PKWiU), tj. monitory ekranowe z ekranem płaskim na ciekłych kryształach lub plazmowych. Zezwolenie zostało wydane przez Zarządzającego PSSE zgodnie z ofertą spółki złożoną do przetargu. Urząd Statystyczny w L. wydał opinię, o którą wystąpiła spółka, zgodnie z którą działalność ta powinna być zaklasyfikowana w pozycji [...] PKWiU, tj. części urządzeń dla radiotelefonii, radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji. Na wniosek spółki, Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w trybie oczywistej omyłki, zmienił zezwolenie w ten sposób, że w preambule zezwolenia nr [...] w części dotyczącej przedmiotu działalności dodano pkt 5: "Sekcja D podsekcja DL dział 32 dziesięciocyfrówka [...] – części urządzeń dla radiotelegrafii, radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji, pozostałe". Spółka ubiegając się o zezwolenie planowała produkcję modułów ciekłokrystalicznych dla telewizorów LCD klasyfikując tę działalność w pozycji [...] PKWiU jako monitory ekranowe z ekranem płaskim na ciekłe kryształy lub plazmowych. Z opinii Urzędu Statystycznego w L. wynikało, że działalność ta powinna zostać zaklasyfikowana zgodnie z wprowadzoną zmianą, jako że uprzednia klasyfikacja wg PKWiU - [...] nie byłą prawidłowa. Zarządzający Pomorską SSE przesłał Ministrowi Gospodarki postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2010 r. uzupełnione postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którym na wniosek spółki w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował oczywistą omyłkę w zezwoleniu (kod PKWiU [...] zastąpiono kodem [...]) poprzez uznanie błędnego zaklasyfikowania działalności jako omyłkę nieistotną. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2011 r. Minister Gospodarki na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 126 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2010 r. uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w zezwoleniu nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej udzielone spółce. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Zarządzający PSSE podniósł, iż spółka zarówno w ofercie przetargowej złożonej do przetargu, w wyniku którego uzyskała zezwolenie, jak i w porozumieniu dotyczącym Inwestycji S. pomiędzy [...] sp. z o.o. a Ministrem Gospodarki RP, Pomorską SSE sp. z o.o., Województwem [...] i Gminą L. zaznaczała, że będzie produkować moduły LCD. W związku z tym zarząd Pomorskiej SSE uznał, że w zezwoleniu nr [...] błąd w oznaczeniu kodu PKWiU ma charakter błędu nieistotnego, w związku z tym dopuszczono możliwość zastosowania art. 113 k.p.a. Spółka w piśmie z dni [...] kwietnia 2011 r. podkreśliła, że w jej ocenie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania nr [...] z dnia [...] października 2010 r. uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Spółka wskazała, że od początku postępowania zmierzającego do wydania jej przedmiotowego zezwolenia przedmiotem inwestycji realizowanej w ramach zezwolenia nr [...] była produkcja modułów LCD, zaś intencją Zarządzającego PSSE, działającego w imieniu organu, było wydanie zezwolenia na taką właśnie produkcję. Spółka wskazała, że w preambule zezwolenia znalazł się nieprawidłowy kod numeryczny PKWiU opisywanej działalności. Według spółki porównanie treści zezwolenia z dokumentami, na podstawie których zostało ono udzielone, daje podstawy do uznania zasadności zastosowania przepisu art. 113 § 1 k.p.a. Minister Gospodarki postanowieniem powołanym na wstępie stwierdził nieważność postanowienia wydanego przez Zarządzającego Pomorską SSE nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uzupełnionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., uznając że zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że błędne zaklasyfikowanie przez spółkę przedmiotu działalności ma charakter omyłki istotnej mającej wpływ ma treść zezwolenia, a Zarządzający PSSE wydając ww. postanowienie przekroczył uprawnienia organu wynikające z tego przepisu. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki oraz o umorzenie postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że niezasadnym było wydanie postanowienia unieważniającego postanowienie Zarządzającego PSSE, gdyż w świetle całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie można stwierdzić, że błędne oznaczenie kodu w zezwoleniu może być uznane za oczywistą omyłkę i sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zarzucono, że organ I instancji zawęził pojęcie materiału dowodowego, gdyż nie uwzględnił wszystkich dokumentów sporządzonych w związku z procesem uzyskiwania pomocy publicznej na projekt inwestycyjny objęty zezwoleniem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia było prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Organ podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowody daje podstawę do uznania, że spółka na etapie przygotowywania oferty do przetargu błędnie zaklasyfikowała przedmiot działalności. Podstawą do udzielenia zezwolenia była treść protokółu z przetargu i uzgodnień odzwierciedlające przedmiot działalności i parametry inwestycji zawarte w ofercie. Zatem tylko te dokumenty mogły być brane pod uwagę przez Zarządzającego PSSE przy wydawaniu zezwolenia i tylko treść tych dokumentów może być konfrontowana z treścią zezwolenia. W związku z tym zarzut spółki co do zawężenia przez I instancję materiału dowodowego nie był zasadny. Podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez Zarządzającego PSSE nie mogło być zgłoszenie inwestora zainteresowanego podjęciem działalności w strefie ([...] lipca 2006 r.), gdyż nie stanowiło elementu oferty spółki zgłoszonej do przetargu, podobnie jak pozostałe dokumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako sporządzone po wydaniu zezwolenia. Niezależnie od powyższego organ podkreślał, że żaden z wymienionych dokumentów nie określał prawidłowego kodu PKWiU dotyczącego produkcji modułów LCD. Wątpliwości co do prawidłowości kodu wskazanego w zezwoleniu spółka powzięła po upływie dwóch lat od otrzymania zezwolenia, występując [...] września 2008 r. do Urzędu Statystycznego o prawidłową klasyfikację produkcji modułów LCD, co potwierdza, jak podkreślił organ, że trudno mówić o ewidentnym i łatwo dostrzegalnym błędzie w określeniu przedmiotu działalności. Urząd Statystyczny prawidłowo zaliczył tę produkcję do pozycji [...] PKWiU. Zaliczenie określonego wyrobu do właściwego grupowania PKWiU należy tylko i wyłącznie do obowiązków producenta tego wyrobu. Wynika to z faktu, że producent posiada wszystkie informacje niezbędne do właściwego określenia grupowania PKWiU, tj. informacje dotyczące rodzaju użytego surowca, technologii wytwarzania, konstrukcji i przeznaczenia wyrobu lub charakteru usługi. Zatem błędny kod działalności określonej w zezwoleniu stanowi kwestię merytoryczną, która nie może być rozstrzygnięta w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie spółka [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podkreślono, że z porozumienia dotyczącego inwestycji wyraźnie wynika, ze spółka zamierzała realizować w Polsce inwestycje dotyczące budowy nowego zakładu produkcyjnego modułów LCD, a intencją Ministra Gospodarki oraz Zarządzającego PSSE było wsparcie tak zdefiniowanej działalności. Sprostowanie kodu PKWiU nie może być uznane za istotną zmianę rozstrzygnięcia, organ określając przedmiot działalności zamierzał wydać zezwolenie, wg oferty spółki, na produkcje modułów LCD, a opis słowny grupowania w zgodnej opinii stron postępowania obejmował moduły LCD, więc należy uznać, że wydana przez Zarządzającego PSSE decyzja obejmowała (przynajmniej w części będącej opisem słownym grupowania) moduły LCD, a jedynie wskutek złożoności systemu powiązań klasyfikacji PKWiU oraz klasyfikacji CN, użyty kod PKWiU okazał się niewłaściwy. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że z całą pewnością nie można uznać postanowienia PSSE za wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej spółki organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Zarządzającego PSSE. Zdaniem skarżącej organ wydając zaskarżone postanowienie nie dowiódł rażącego charakteru naruszenia prawa w wydanym postanowieniu przez Zarządzającego PSSE, co jest fundamentalnym elementem przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznych. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie podkreślił, że spółka miała obowiązek należycie określić kod działalności, którą prowadzi lub zamierza prowadzić, i to wyłącznie w jej gestii leżało dochowanie należytej staranności przy określaniu tego kodu. W przedmiotowej sprawie błędny kod PKWiU działalności określonej w zezwoleniu stanowi kwestię merytoryczną, która także i z tej przyczyny nie może być rozstrzygnięta w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem zmiana merytorycznej treści decyzji poprzez sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto organ podnosił, ze błąd spółki został już wyeliminowany decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., tym samym i z tego powodu niedopuszczalne było wydanie postanowień przez Zarządzającego Pomorską SSE. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie przetargów i rokowań oraz kryteriów oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 254, poz. 2545 ze zm.) określono zasady, warunki oraz sposób przeprowadzania przetargów i rokowań w celu wyłonienia przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (§ 1). W myśl § 10 rozporządzenia Zarządzający przekazał ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wyniki postępowania przetargowego w celu wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy. Minister właściwy ds. gospodarki, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w drodze rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2001 r. w sprawie powierzenia Pomorskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Sp. z o.o. udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej oraz wykonywania bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie Pomorskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz ustalenia zakresu tej kontroli (Dz. U. Nr 101, poz. 1098) powierzył Zarządcy Pomorską SSE udzielanie w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy oraz wykonywanie bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie strefy, w zakresie spełnienia warunków zezwoleń. Zgodnie z uzyskanymi uprawnieniami Zarządca Pomorskiej SSE, na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych udzielił w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżącej spółce zezwolenie nr [...], zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. dodającą w preambule zezwolenia nr [...] w części dotyczącej przedmiotu działalności pkt 5: "Sekcja D podsekcja DL dział 32 dziesięciocyfrówka [...] – części urządzeń dla radiotelegrafii, radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji, pozostałe". Przedmiotowa zmiana została dokonana w związku z wnioskiem skarżącej oraz na skutek opinii urzędu statystycznego, który stwierdził, że uprzedni numer PKWiU był niewłaściwy w zakresie działalności wykonywanej przez spółkę - produkcja modułów ciekłokrystalicznych dla telewizorów LCD. Powyżej przedstawiony skrótowo stan faktyczny ma uzasadnienie o tyle (na co zwracał uwagę Minister Gospodarki w zaskarżonym postanowieniu), iż tej samej zmiany w zezwoleniu nr [...] z [...] sierpnia 2006 r., wprowadzonej przez Ministra Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., dokonał również Zarządca Pomorskiej SSE, jednakże w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako usunięcie oczywistej omyłki. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Należy jednak podkreślić, że owe sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w trybie postanowienia nie może zmierzać do zmiany lub uzupełnienia przedmiotu decyzji, w tym przypadku zezwolenia. Tymczasem, jak wynika z decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmieniającej (uzupełniającej) zezwolenie, zmianie uległ nie tylko nr PKWiU, lecz także sama działalności spółki w zakresie produkcji modułów ciekłokrystalicznych dla telewizorów LCD została doprecyzowana jako "części urządzeń dla radiotelefonii, radiotelegrafii, radiofonii, telewizji i radionawigacji, pozostałe" będąc przypisaną, zgodnie z opinią urzędu statystycznego, do nr PKWiU [...] Minister Gospodarki nie był związany ową opinią (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2000 r. sygn. akt III RN 121/99, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1147/96, z 8 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 2279/00, ONSA 2003, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2968/02 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2693/04), jednakże uznając ją za zasadną mógł jedynie w drodze decyzji dokonać weryfikacji zezwolenia. Natomiast Zarządca Pomorskiej SSE, jak trafnie podkreślał Minister Gospodarki, nie mógł (powtarzając niejako rozstrzygnięcie Ministra) w trybie oczywistej omyłki sprostować, a faktycznie uzupełnić zezwolenia analogicznie jak miało to miejsce w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, natomiast za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2009 r. w sprawie II OSK 1439/08 czy z dnia 20 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 323/10). Istotną cechą błędu pozwalającą na zastosowanie trybu sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów, zwrotów. W orzecznictwie (por. m. in. wyroki NSA z dnia 30 września 2008 r. w sprawie I OSK 1502/07 i z dnia 26 września 2008 r. w sprawie II FSK 943/07) i doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że sprostowanie decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany lub uzupełnienia rozstrzygnięcia. Sprostowanie, a właściwie uzupełnienie, zezwolenia przez Zarządcę Pomorskiej SSE na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. rażąco naruszało ten przepis (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie chodziło bowiem o to, co podkreślała skarżąca, że w świetle opinii urzędu statystycznego wynikła trudność z kwalifikacją działalności spółki także wg PKWiU, lecz o to, że uzupełnienie tego zezwolenia Zarządca PSSE dokonał w nieprawidłowy sposób w trybie usunięcia oczywistej omyłki. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.