VI SA/Wa 1758/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...]lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: [...]OW NFZ) nie uwzględniającej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Prezes NFZ podał, że [...]OW NFZ w dniu [...].01.2011 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.03.2011 r. do 31.12.2012 r. na obszarze: [...] - [...] , powiat l. z L., C., N. i O. w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny. Wartość zamówienia została określona na nie większą niż 1 060 866,00 zł na okres rozliczeniowy od 2011-03-01 do 2011-12-31. Ogłoszenie określało wymagania Prezesa NFZ, które winni spełniać oferenci przystępujący do konkursu ofert oraz wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. z: 1. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484); 2. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719); 3. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. 139, poz. 1139 ze zm.); 4. zarządzeniu Nr 85/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej świątecznej opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 10/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 28 lutego 2011 r., zwanym dalej "zarządzeniem 85/2010/DSOZ ze zm."; 5. zarządzeniu Nr 86/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zwanym dalej "zarządzeniem 86/2010SOZ"; 6. zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem 49/2010/DSOZ". Powołując się na wyrok NSA z 24.02.2011 r., sygn. akt II GSK 262/10 organ odwoławczy wskazał, że zarządzenia Prezesa NFZ wiążą świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Podkreślił, że ofertę należało złożyć w [...]OW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta, w terminie do dnia 04.02.2011 r. Prezes NFZ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zostały złożone cztery oferty, oferta J. K. została oznaczona nr [...]. Podkreślił, że komisja konkursowa w części jawnej na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Dodał, że odwołujący się świadczeniodawca do swojej oferty dołączył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania. Wskazał, że dnia 14.02.2011 r. przewodniczący komisji konkursowej wezwał wszystkich oferentów do przedłożenia dokumentów potwierdzających zatrudnienie wskazanego w formularzu ofertowym personelu, a J. K. również do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu do dnia 17.02.2011 r. pod rygorem odrzucenia oferty. Stwierdził, że dnia 17.02.2011 r. J. K. poinformował komisję, że wymieniony w załączniku wezwania [...] personel będzie zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, a harmonogram pracy będzie dostosowany indywidualnie do osób zatrudnionych. Kolejno Prezes NFZ wywiódł, że w dniu 17.02.2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 3 oferty, w tym ofertę J. K. oraz przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, w tym z J. K. w dniach 18 i 21 lutego 2011 r. Na skutek przeprowadzonych negocjacji z odwołującym się - ustalono ostatecznie wartość ryczałtu w wysokości 80 103,51 oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 10. Następnie komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach ze wszystkimi oferentami, gdzie oferta J. K. jak podkreślił organ została oceniona według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu 85/2010/DSOZ ze zm. W dniu 21.02.2011 r. Komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, przy czym jak wskazał organ odwoławczy oferta J. K. nie została wybrana ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ten podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 88,806. Dodał, że uwzględniona została oferta zajmująca 1 pozycję w rankingu końcowym, która uzyskała 89,403 punktów. W dniu 24.02.2011 r. J. K. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert zarzucając komisji konkursowej naruszenie art. 134 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, uzupełniając je w dniu 28.02.2011 r. W dniu [...].02.2011 r. dyrektor [...]OW NFZ wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie J. K. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że w toku kwestionowanego przez odwołującego się postępowania nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, a działanie komisji konkursowej było zgodne z prawem. Stwierdził, że w stosunku do wszystkich oferentów stosowano te same kryteria i zasady postępowania, a w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Odnosząc się do przebiegu negocjacji dyrektor [...]OW NFZ wskazał, że J. K. telefonicznie negocjował wysokość oferty cenowej, którą obniżył, co jednak nie wpłynęło na zmianę uzyskanych punktów w rankingu końcowym. W odwołaniu od decyzji z dnia [...].02.2011 r. J. K. zarzucił dyrektorowi [...]OW NFZ naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez celowe działania członków komisji uniemożliwiające skarżącemu osobiste stawiennictwo w Oddziale NFZ , art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, gdyż wybrana w konkursie oferta nie spełniała i nie spełnia warunków koniecznych konkursu. Wskazał, że ZOZ [...] Sp. z o. o. w L. nie miała prawnej możliwości udziału w kwestionowanym postępowaniu, jako że nie ma zdolności udzielania przedmiotowych świadczeń. Zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Prezes NFZ wskazał na treść art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ustawy o świadczeniach oraz wywiódł, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodał, że przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, w ocenie Prezesa NFZ, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale z dnia 4 października 2005 r. nr 36/2005/1 Rady NFZ w sprawie przyjęcia regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ustosunkowując się do zarzutów J. K. organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wynikami szczegółowej analizy akt sprawy i stanowiskiem organu I instancji - nieprawdziwy jest jego zarzut jakoby został wprowadzony w błąd przez pracowników [...]OW NFZ poprzez poinformowanie go o braku konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie Oddziału NFZ w dniu 21.02.2011 r. Organ podkreślił, że w dniu 18.02.2011 r. odwołujący osobiście brał udział w negocjacjach, w wyniku których strony podpisały protokół zbieżności. Dodał, że w tym dniu z uwagi na problemy techniczne oprogramowania komputerowego negocjacje z pozostałymi oferentami nie zostały zakończone i zostały przełożone na dzień 21.02.2011 r., o czym wszyscy oferenci, w tym odwołujący zostali poinformowani. Jak wskazał organ, J. K. zdecydował się w tym dniu na dalsze, telefoniczne kontynuowanie negocjacji, w toku których obniżył swoją ofertę cenową, co jednak, jak podkreślił organ nie wpłynęło na liczbę punktów w rankingu końcowym, gdyż wszyscy oferenci uzyskali w tym kryterium maksymalną liczbę punktów. Następnie Prezes NFZ wskazał, że zaproszenie na negocjacje wysłano najpierw faxem do wszystkich oferentów, a następnie drogą pocztową. Zauważył, że komisja konkursowa, mimo, że dołożyła wszelkich starań, powinna w przyszłości zapobiegać sytuacjom dyskomfortu oferentów w postępowaniach konkursowych. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że wybrana oferta ZOZ [...] Sp. z o.o. w L. nie spełniała warunku w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo wynikającego z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 86/2010/DSOZ podnosząc, że wybrany oferent posiada pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...].10.2010 r. w sprawie dostosowania zakładu opieki zdrowotnej do obowiązujących wymagań. Wywiódł również, że oferent ten wykazał, że posiada wymagany przepisami prawa wpis: "Poradni (gabinetu) lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w miejscu udzielania świadczeń w zakresie nocnej i świątecznej opieki medycznej" (Dział III Komórki Organizacyjne Zakładu i ich Profile Medyczne) oraz spełnił wymagania co do ilości i czasu pracy przedstawionego w ofercie personelu medycznego. Organ podkreślił także, że wszyscy oferenci, zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia 49/2010/DSOZ złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Wskazując na art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 podkreślił, że istnieje możliwość przeprowadzenia kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w przypadku stwierdzenia, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, umowa może zostać w części albo w całości rozwiązana bez zachowania okresu wypowiedzenia. W konkluzji Prezes NFZ podniósł, że postępowanie było prowadzone w sposób gwarantujący wszystkim oferentom równe ich traktowanie, ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, a Prezes NFZ był uprawniony do określenia kryteriów oceny ofert, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto dodał, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia, a wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego odwołującego. W skardze na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. J. K. zwany dalej skarżącym zarzucił zaskarżonej decyzji rażące nieuwzględnienie, jak również rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji RP, a ponadto art. 142 ust. 5, art. 148 pkt 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) oraz zasad wskazanych w rozporządzeniach Ministra Zdrowia i zarządzeniach Prezesa NFZ, co doprowadziło bezsprzecznie do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ponadto zarzucił Prezesowi NFZ oraz organowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, 107 § 1 i § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niedokonanie należytej weryfikacji informacji przekazanych przez skarżącego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób zgodny z rzeczywistością i załatwienia sprawy, zebrania pełnego materiału dowodowego, nieuzupełnienia postępowania dowodowego i materiałów w sprawie oraz niedostatecznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uwzględnienie odwołania skarżącego i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący m. in. podkreślił, że jego zdaniem postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone wadliwie, w jego toku doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i naruszenie poprzez powyższe, jego interesu prawnego. Twierdził, że wybrana oferta nie spełniała i nadal nie spełnia warunków koniecznych zastrzeżonych w treści załącznika nr 1 do zarządzenia nr 86/210/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 grudnia 2010 r. w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Wywodził, że pracownicy Oddziału NFZ celowo wprowadzili go w błąd nie informując o konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie Oddziału w dniu 21 lutego 2011 r. Dopiero po jego kategorycznym sprzeciwie pracownicy Oddziału NFZ w dniu 21 lutego 2011 r. o godzinie 11.36 przesłali do skarżącego faks z informacją o terminie negocjacji zakreślonym na dzień 21 lutego 2011 r. na godzinę 12.15, w sytuacji, gdy pozostali oferenci uzyskali oficjalną informację od pracowników NFZ w terminie umożliwiającym stawienie się w siedzibie Funduszu i prowadzenie negocjacji. Następnie wskazał, że w dniu 25 lutego 2011 r. otrzymał drogą pocztową zaproszenie na powyższe negocjacje, które zgodnie z datą stempla pocztowego zostało wysłane do niego w dniu 24 lutego 2011 r. Podkreślając, że kopia koperty jak i faksu z dnia 21 lutego 2011 r. wskazująca na powyższe zalega w aktach sprawy, wywiódł, że jego interes prawny został w oczywisty sposób naruszony poprzez celowe działania członków komisji uniemożliwiające skarżącemu osobiste stawiennictwo w [...] Oddziale NFZ. Stwierdził, że niezależnie od negocjacji, które odbyły się w dniu 18 lutego 2011 r., jak i faktu odbytej w tym dniu rozmowy telefonicznej, miał pełne prawo do uczestniczenia również w negocjacjach w dniu 21 lutego 2011 r. Zdaniem skarżącego wysłanie drogą faksową informacji o negocjacjach, na niespełna 40 min. przed ich planowanym rozpoczęciem, z uwzględnieniem odległości pomiędzy siedzibą skarżącego, a miejscem odbycia negocjacji (ponad 120 kilometrów), wskazuje ewidentnie, że nie miał on jakiejkolwiek obiektywnej możliwości wzięcia udziału w tym spotkaniu i godzi w zasadę równego traktowania oferentów. Jego sprzeciw wzbudziło stanowisko Prezesa NFZ, który za "sytuację dyskomfortu oferentów" uznał całkowite uniemożliwienie osobistego stawiennictwa świadczeniodawcy na negocjacjach konkursowym. Następnie skarżący wywodził, że opinia Inspektora Sanitarnego nie może stanowić dowodu na spełnianie wymagań określonych w treści załącznika nr 1 do zarządzenia nr 86/210/DSPZ. Jak podkreślił dostosowanie zakładu opieki zdrowotnej do obowiązujących wymagań regulowane jest rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U z 2006r. Nr 213, poz. 1568), które nie zawiera szczegółowych regulacji dotyczących wymogów instalacji pochylni przed oraz w obiekcie i odwołuje się w tym zakresie do przepisów prawa budowlanego. Tym samym w jego ocenie, opinia wydana na podstawie tego rozporządzenia w żaden sposób nie dowodzi spełnienia szczegółowego wymogu określonego dla postępowania konkursowego w zakresie dostępu dla niepełnosprawnych - nachylenie maksymalnie 5 %. Jedynym aktem prawnym, który szczegółowo określa wymogi dostosowania obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych, jest w ocenie skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz.U.02.75.690 ze zm.). Oznacza to w ocenie skarżącego, że po pierwsze opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z uwagi na swoją ogólnikowość w tym zakresie, nie może być potraktowana jako dowód spełniania przez ZOZ [...] warunków koniecznych zastrzeżonych w treści załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 86/210/DSOZ, a po drugie, z uwagi na ściśle techniczny charakter wskazanego wymogu, do jego oceny wymagana jest wiedza techniczna, której Inspektor Sanitarny posiadać nie musiał, lub opinia pochodząca od organów nadzoru budowlanego lub też specjalistów z zakresu prawa budowlanego i techniki budowlanej. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, że ZOZ [...] nie spełnia omawianego warunku, jego oferta powinna zostać odrzucona. Podkreślił, że pracownicy Oddziału NFZ muszą posiadać wiedzę o powyższym braku po stronie ZOZ [...] Sp. z o.o. ponieważ w trakcie kontroli muszą przechodzić przez wejście do siedziby tej Spółki. Wskazując na art. 12 i 14 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej skarżący następnie wywodził, że pobieżna analiza zapisów w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę [...] pozwala na postawienie tezy, iż Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o. Sp. z o.o. w L. nie miał prawnej możliwości udziału w postępowaniu organizowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a ustawy o świadczeniach pod pojęciem świadczeniodawcy rozumie się zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie, co oznacza zdaniem skarżącego, że musi on posiadać zdolność udzielania tych świadczeń, co najmniej na dzień złożenia oferty i rozstrzygnięcia postępowania. Według skarżącego, wybrany oferent nie spełniał również tego warunku, a organy prowadzące postępowanie nie podjęły żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych wątpliwości, w tym nie dopuściły wnioskowanego przez skarżącego dowodu z wpisów w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę [...] w omawianym zakresie, ograniczając się jedynie do wypisu złożonego przez ZOZ [...], co stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 78 k.p.a. Skarżący podkreślił również, że organy zaniechały również odniesienia się do uwag i twierdzeń zgłoszonych przez niego, a związanych z dokonaną przez skarżącego analizą zapisów w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę [...] oraz prawnych aspektach konstytuujących prawną możliwość udziału ZOZ [...] w postępowaniu konkursowym, co stanowi naruszenia zasad postępowania mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wskazując na treść art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, 149 ust. 3 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach skarżący podkreślił, że nie tylko uprawnieniem komisji konkursowej, lecz i jej obowiązkiem było przeprowadzenie kontroli lub też wezwanie oferenta do przedłożenia prawidłowych dokumentów potwierdzających zgodność zgłoszonych informacji ze stanem faktycznym. Podkreślił, że jedynie dokładne zbadanie przez komisję konkursową spełniania przez oferentów wszelkich wymogów formalno-prawnych pozwala na wyłonieniu oferty najkorzystniejszej oraz zapewnia, iż postępowanie konkursowe i podpisana w jego następstwie umowa o świadczenie usług medycznych ze środków publicznym zostały dokonane zgodnie ze słusznym interesem pozostałych oferentów, jak i interesem świadczeniobiorców. Zdaniem skarżącego komisja zaniechała sprawdzenia prawdziwości informacji przedstawionych przez oferenta i doprowadziła do naruszenia prawa, poprzez nieuzasadnione dopuszczenie ZOZ [...] do postępowania konkursowego oraz następnie do podpisania z nim umowy, mimo iż nie spełniał wymogów do uczestnictwa w konkursie i podał nieprawdziwe informacje, które miały wpływ na wynik postępowania konkursowego. Stwierdził, że możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych jedynie w stosunku do świadczeniodawców, z którymi umowa została już podpisana, nie spełnia założeń ustawy o świadczeniach i nie gwarantuje, iż środki publiczne są wykorzystywane przez podmiot, który zapewnia świadczenie usług medycznych w jak najlepszym zakresie i którego oferta była najkorzystniejsza. Dodał, że niezaprzeczalnie nierzetelne postępowanie organu w zakresie przeprowadzonego postępowania konkursowego zdolne jest wywołać daleko idące reperkusje i podważyć wiarygodność organu. Zdaniem skarżącego działania organu i podejmowane przez niego decyzje powinny budzić zaufanie uczestników postępowania ( art. 8 k.p.a.), a przytoczone przez niego okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że to organ, ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się zaś do zarzutów skargi podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz dołączył do niego pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. dotyczący dostosowania ZOZ [...] do wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012 r. uczestnik postępowania Zakład Opieki Zdrowotnej Sp. z o.o. z/s w L. odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie braku prawnej możliwości złożenia oferty przez niego podniósł, że w rejestrze nr [...] prowadzonym przez [...] Urząd Wojewódzki w R., w poz. [...] zarejestrowane jest m. in.: świadczenie usług w zakresie nocnej i świątecznej opieki medycznej. Ustosunkowując się zaś do zarzutu odnośnie braku dostępu dla osób niepełnosprawnych podkreślił, że świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej są realizowane wyłącznie na parterze budynku, a obiekt w 2010 r. został zaopatrzony w podjazd dla niepełnosprawnych. W konkluzji uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wskazane w uzasadnieniu skargi dowody z oględzin, zeznań skarżącego i zeznań świadków należy traktować jako twierdzenia skarżącego, a nie wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) – m.in. Dyrektorom Oddziałów i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy o świadczeniach zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki te nie przysługują jednak na: wybór trybu postępowania; niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy o świadczeniach, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy o świadczeniach, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma. W art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej. Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wielokrotnie odniósł się do poszczególnych dokumentów stanowiących elementy konkurencyjnych ofert, w tym w szczególności oferty podmiotu, który uzyskał w postępowaniu konkursowym najwyższą punktację. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11). Podkreślenia wymaga, że od chwili złożenia przez skarżącego odwołania (tj. od 22 lutego 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie. Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest bowiem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że cała dokumentacja konkursowa skarżącego została włączona do akt administracyjnych, natomiast organy NFZ obu instancji nie przedstawiły dokumentacji dotyczącej pozostałych oferentów, w szczególności dotyczącej oferenta, który wygrał konkurs. W ocenie Sądu należy przez to rozumieć, że zdaniem tych organów najpierw odwołujący się, a później i Sąd orzekający w sprawie nie powinni mieć dostępu do pełniej wiedzy dotyczącej konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała oraz nie powinni posiadać wiedzy według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. Zachowanie to narusza po pierwsze zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie, prawo strony do zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po 22 lutego 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych zostało naruszone. Zaznaczyć przy tym należy, że z przedłożonych do Sądu akt nie wynika, aby dokumentacji konkursowej dotyczącej pozostałych oferentów nadana została klauzula poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Powyższe działanie organów pozbawiło Sąd orzekający w sprawie możliwości oceny prawidłowości zastosowania się przez organy prowadzące to postępowanie do właściwych przepisów. W istocie chodzi o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej, dokonując oceny prawidłowości stanowiska komisji konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Nie sposób natomiast przyjąć, że przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji stanowi wystarczającą dokumentację pozwalającą Sądowi na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu, a także zarzutów wnoszącego odwołanie jest naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organy wydające decyzje w sprawie, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez komisję konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcia. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołanie i następnie skargę do sądu administracyjnego. Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a., w tym odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.