II SA/Rz 975/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych w ramach wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpoznaniu odwołania S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych uchylił ją w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał T. W. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. 1455, 1456/3 i 1457 obręb [...] w D. przy ul. R. Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] organ ten w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nałożył na wyżej wymienionego obowiązek wykonania szczegółowo określonych robót budowlanych przy wspomnianym budynku mieszkalno-usługowym, celem doprowadzenia wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazane postanowienie z dnia [...] marca 2008r. zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na które to rozstrzygnięcie skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Rz 797/08. Wobec pozostawania w obrocie prawnym wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie nią zakończone postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...]. W wydanej w wyniku wznowienia tego postępowania decyzji z dnia [...] marca 2011r. organ nadzoru budowlanego uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2008r. - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - wskazując, iż w związku z uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ zaznaczył jednocześnie, iż po uzyskaniu przez niniejszą decyzję waloru ostateczności wyda rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Od decyzji PINB z dnia [...] marca 2011r. odwołanie złożyła S. P., zaskarżając równocześnie - na podstawie art. 142 k.p.a. - postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2011r., zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej a to: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., błędne uzasadnienie faktyczne oraz prawne i naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie odwołującej się, w sprawie nie wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, ponieważ doszło do uchylenia postanowienia, nie zaś decyzji, jak stanowi wskazany przepis. Składająca odwołanie zwróciła ponadto uwagę, że postanowienie z dnia [...] marca 2008r. straciło ważność w momencie uprawomocnienia się i wykonalności decyzji z dnia [...] maja 2008r. S. P. zarzuciła także, iż przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń, co pozbawiło ją i jej pełnomocnika prawa do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kwestionowana decyzja musi zostać usunięta z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w odwołaniu i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011r. uchylił rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] marca 2011r., przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. będącego podstawą działania organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. WINB podkreślił, że samo uchylenie dotychczasowej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, czyli bez merytorycznego rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie prawa. Istotą bowiem wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową więc decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż zażalenie S. P. na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2011r. nie jest zasadne, bowiem wznowienie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008r. było prawidłowe. W świetle tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Ostateczna decyzja PINB z dnia [...] maja 2008r. stanowi konsekwencję wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] marca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych i poprzedzających to rozstrzygnięcie ustaleń. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku robót niezakończonych musi być bowiem poprzedzona wstrzymaniem ich prowadzenia. Skoro więc nie istnieje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót (zostało bowiem wyeliminowane z obrotu rozstrzygnięciem organu odwoławczego), zaś roboty są niezakończone (przynajmniej akta sprawy nie wskazują na sytuację przeciwną, choć kwestia ta nie jest wyczerpująco wyjaśniona), zatem funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja, której podstawę stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi zostać uchylona z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nadto WINB zarzucił organowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie po prawidłowym wznowieniu postępowania wyjaśniającego i brak wypowiedzenia się co do istnienia podstaw uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niewyjaśnienie okoliczności pozwalających na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co narusza art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. WINB zalecił organowi pierwszej instancji w szczególności ustalenie, czy ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, po czym w zależności od dokonanych ustaleń rozważenie całokształtu materiału dowodowego i podjęcie należycie uzasadnionej decyzji odpowiadającej przepisom prawa. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. P. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ja decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011r. i postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2011r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz zwróciła uwagę na nieuwzględnienie przez organ podnoszonych przez nią zarzutów. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawiła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, iż stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, kiedy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie skarżącej, uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2008r. i tak będzie skutkowało wydaniem identycznej decyzji, bowiem samowola już się dokonała, co stwierdzone zostało w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów podniesionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego tj. uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź też stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień przepisom prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. uchylającej - w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcia te zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Jest to instytucja procesowa stwarzająca możliwość wzruszenia takiej decyzji, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Z mocy art. 149 § 2 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy faktycznie wystąpiła którakolwiek z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Pozytywny wynik powyższych ustaleń uprawnia organ do uchylenia ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stanowi o tym treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż działając na jego podstawie organ - w akcie kończącym wznowione postępowanie - podejmuje dwa rozstrzygnięcia tzn. o uchyleniu dotychczasowej decyzji oraz nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowym, gdzie wyrażono stanowisko, iż decyzja o uchyleniu decyzji kwestionowanej bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 30.10.1996r. SA/Wr 3437/95, LexPolonica nr 342478, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.07.2011r. IV SA 968/99, LexPolonica nr 2318416). Tymczasem w niniejszej sprawie PINB w decyzji z dnia [...] marca 2011r. ograniczył się tylko do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2008r., nie rozstrzygając równocześnie o istocie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazał natomiast błędnie, iż rozstrzygnięcie takie podjęte zostanie dopiero po uzyskaniu przez niniejszy akt waloru ostateczności. Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję nie przewidzianą w przepisach procedury administracyjnej, powodując powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, koniecznym stało się wyeliminowanie przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uchybienie to nie mogło być bowiem naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym, jako że wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia okoliczności pozwalających na rozstrzygniecie istoty sprawy (z zapewnieniem udziału w postępowaniu kuratorowi strony – R. U., co wynika z wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Rz 797/08). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi podważających zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie podnieść należy, iż są one nieuprawnione. Wskazaną przez organ podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżąca podkreśla, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem stanowi wprost o decyzji bądź orzeczeniu sądowym, na podstawie których podjęto daną decyzję. Nie ma więc w nim mowy o takiej formie rozstrzygnięcia jaką jest postanowienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w określeniu "decyzja w oparciu o którą wydano inną decyzję" mieści się również postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzyga ono bowiem w oparciu o powołany przepis w sposób merytoryczny o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy. Unormowanie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy sytuacji zależności między rozstrzygnięciami, gdy wydanie jednego jest warunkiem podjęcia następnego. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami musi zatem istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu". Związek ten należy rozumieć jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja (postanowienie) lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Kolejne rozstrzygnięcie ma więc charakter pochodny. Nie mogłoby zostać podjęte bez uprzedniego ukształtowania bądź stwierdzenia danego stanu prawnego lub faktycznego przez inne rozstrzygnięcie administracyjne lub sądowe. Zmiana wówczas bądź uchylenie aktu administracyjnego lub orzeczenia sądowego skutkuje odpadnięciem niezbędnej podstawy następnego aktu. Skarżąca zarzuca, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych utraciło ważność z momentem wykonalności decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, a więc z chwilą jej ostateczności. Z powyższego składająca skargę wywodzi, że brak było tym samym podstaw do eliminacji z obrotu prawnego wskazanej decyzji ze względu na to, że skasowanie przedmiotowego postanowienia przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2008r. i tak już nie miało wpływu na decyzję z art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która uprawomocniła się wcześniej tj. w czerwcu 2008r. Sąd w niniejszym składzie nie podziela takiego stanowiska. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wydanie zatem we wskazanym terminie decyzji, przewidzianej w ostatnio powołanych artykułach (50a pkt 2 albo 51 ust. 1 Prawa budowlanego) powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą. Konsekwencją wydania tego rodzaju decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach /terminach/ organ odwoławczy oraz sąd orzekają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.04.2010r. II OSK 625/09, www.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym. W przeciwnym bowiem przypadku wskazane rozstrzyganie przez organ administracyjny nie byłoby możliwe z uwagi na brak jego przedmiotu, a postępowanie musiałoby zostać umorzone. Warunkiem rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu o istocie sprawy jest wcześniejsze wykazanie, iż w sprawie rzeczywiście wystąpiła kwalifikowana wada uzasadniająca wznowienie postępowania i uchylenie dotychczas podjętej decyzji. PINB w uzasadnieniu swojej decyzji nie dokonał tymczasem jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie. Zagadnieniem wymagającym w niniejszej sprawie wyjaśnienia jest zatem ustalenie, w jakiej relacji pozostają wobec siebie postanowienie z art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz decyzja, której podstawę stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Innymi słowy należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie zawisłej przez organem nadzoru budowlanego zaistniał przypadek decyzji zależnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Sądu orzekającego na tak zadane pytanie możliwa jest tylko twierdząca odpowiedź. Opisane wcześniej uchybienia, które miały miejsce w postępowaniu wznowieniowym przed organem I instancji uzasadniały konieczność wyeliminowania kończącej go decyzji, a tym samym potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji. Z powyższych względów uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd oddalił ją w myśl art. 151 P.p.s.a.