I OSK 1215/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1542/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1542/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w zakresie pkt 3 dotyczącego zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz G. S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz G. S. odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w A. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej nr [...][...] -[...] -[...] -[...] -[...], dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z przebudową i budową niezbędnych obiektów i urządzeń związanych z obsługą ruchu i transportu drogowego na drodze krajowej oraz przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej. Decyzją tą objęta została opisana wyżej nieruchomość położona w obrębie S., gmina S. W związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu wartości ww. nieruchomości na kwotę 190 820,00 zł, zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] marca 2008 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., w pkt 2 ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 190 820,00 zł, w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty przedmiotowego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Ustalona kwota została zapłacona. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu wartości nieruchomości położonej w obrębie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] na kwotę 267 634,00 zł zgodnie ze sporządzonym w sprawie operatem z dnia [...] czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. E., w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz G.S. w wysokości 267 634,00 zł, w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty powyższego odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając organowi naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez niezaliczenie w poczet odszkodowania kwoty 190 820,00 zł wypłaconej uprzednio w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w sprawie niniejszej podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za odjęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. E. W operacie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i wskazała, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana, położona poza centrum miasta S. Dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości na terenie miasta S., L. i miejscowości gminnych oraz terenu miejscowości gminnej B. i miejscowości w gminie A. Rzeczoznawca stwierdziła, że na rynku lokalnym w okresie ostatnich dwóch lat nie stwierdzono transakcji sprzedaży gruntów pod budowę drogi krajowej na powyższej trasie w związku, z czym badania rynku rozszerzono na rynek regionalny. Zbadane zostały transakcje dokonane na terenie powiatu [...],[...],[...] oraz [...] i [...]. Biegła stwierdziła, że na tym terenie miały miejsce pojedyncze transakcje wykupywania gruntów pod drogi publiczne na terenach wiejskich. Były to jednak, zdaniem rzeczoznawcy, transakcje nieporównywalne z wycenianymi w sprawie nieruchomościami pod względem położenia, sposobu korzystania oraz przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nie mogły zostać wykorzystane w sporządzonym przez nią operacie. W związku z powyższym biegła dokonała wyceny nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. Do końcowej analizy przyjęła 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę oraz 16 transakcji dotyczących gruntów rolnych. Minister Infrastruktury podniósł, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego wykazała, że został on sporządzony prawidłowo, odpowiada obowiązującym przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2004 r. Jednocześnie podzielił zarzuty odwołującej się strony dotyczące braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kwestii niezaliczenia na poczet należnego odszkodowania wcześniej wypłaconej kwoty, niemniej jednak wskazał, że uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważył przy tym, że dopiero w piśmie z dnia 10 września 2010 r., przekazując wniesione odwołanie, Wojewoda [...] wyjaśnił podstawy niezaliczenia w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. na poczet odszkodowania kwoty wypłaconej na podstawie uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Wskazał jednocześnie na przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Z przepisu tego jednak, zdaniem Ministra, nie wynika, aby w przedmiocie tego obowiązku organy administracji miały upoważnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części określającej zasady wypłaty odszkodowania, utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. była nieuprawniona, w związku, z czym Sąd ten uznał za trafne podniesione w tym zakresie zarzuty strony skarżącej. Wskazał, że przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Z przepisu tego wynika, więc obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy, gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji takiej jak niniejsza, gdyż G. S. przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania a kwotą odszkodowania już wypłaconego, czyli jest on wierzycielem organu. Sąd zauważył, że gdyby przyjąć interpretację organów administracji strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, w przypadku jego podwyższenia, musiałaby dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie nie taka była intencja ustawodawcy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zatem zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia kwoty należnej do wypłaty na rzecz G. S. bez uwzględnienia kwoty już zapłaconej. W pozostałym zakresie postępowanie organów administracji publicznej I i II instancji było, zdaniem Sądu I instancji prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury, stosownie do treści art. 136 k.p.a., powinien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji, a następnie w sposób prawidłowy dokonać zaliczenia wypłaconej części odszkodowania na poczet odszkodowania. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, kiedy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie wskutek niezaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwot uprzednio wypłaconych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego uprzedniemu właścicielowi nieruchomości doszło do naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przepisów prawa wynika dla organu administracji obowiązek zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwoty uprzednio wypłaconej zaliczki. Wskazując na powyższe, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że niedopuszczalna jest wykładania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, według której o zwrocie odszkodowania można mówić jedynie w sytuacji, w której odszkodowanie to nie przysługuje. Interpretacja taka jest błędna, bowiem reguły wykładni dają pierwszeństwo wykładni językowej, będącej punktem wyjścia do interpretacji tekstu prawnego. Analizowany przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, niedopuszczalna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia w/w przepisu prawa, według której o zwrocie odszkodowania można mówić jedynie w sytuacji, w której odszkodowanie to nie przysługuje. Przytaczając treść art. 132 ust. 3a ugn, autor skargi kasacyjnej nie znalazł podstaw, na jakich Sąd I instancji przyjął i wywiódł, że przepis ten dotyczy tylko sytuacji, w której zwrot odszkodowania jest możliwy, kiedy odszkodowanie już nie przysługuje. Podniósł, że niedopuszczalne jest tak wąskie rozumienie przepisu, zwłaszcza że brak jest jakichkolwiek innych reguł, którymi takie jego rozumienie można byłoby uzasadnić. Uzasadnienia dla przedstawionej wykładni, odstępującej w tak daleki sposób od literalnego brzmienia przepisu, nie sposób odczytać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. Zatem w takiej sytuacji odszkodowanie może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Gd 278/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 675/07). Przedkładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ administracji orzekający ponownie o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową obowiązany jest ustalić ponownie odszkodowanie z tego tytułu w pełnej jego wysokości, zaś w uzasadnieniu decyzji jedynie wskazać stronie, że winna ona zwrócić wypłacone jej uprzednio odszkodowanie. Taki sposób jest zgodny z przepisami zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym z nieobowiązującym już art. 18a, zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Podniósł, że w takich sytuacjach, jak chociażby ta mająca miejsce w niniejszej sprawie, przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja powodowałaby, że organ powtórnie rozstrzygając kwestię ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa pod inwestycję drogową, musiałby zobowiązać w wydanej przez siebie decyzji do wypłaty należnego odszkodowania w wysokości równej różnicy kwoty już wypłaconej na podstawie ww. art. 18a i nowo ustalonej kwoty należnego odszkodowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniają do pomniejszania w decyzji nowoustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą. Skarżący kasacyjnie odniósł się wprost do art. 18 specustawy drogowej stanowiącego, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu prawa odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Oznacza to, że przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, czy ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw, aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. Bezsprzecznie, bowiem sposób wykonania decyzji odszkodowawczych nie podlega jurysdykcji organom administracji, lecz jest to kwestia cywilnoprawna. Wskazał, że zaistnieć może taka sytuacja, że faktyczny sposób wykonania decyzji będzie zgodny z twierdzeniem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, tzn. inwestor faktycznie wypłaci jedynie różnicę pomiędzy kwotą już wypłaconą a kwotą nowo ustalonego odszkodowania. Jednak jest to kwestia wykonania samej decyzji i brak jest podstaw do rozstrzygania tej kwestii w decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r., ustalająca odszkodowanie dla G. S. składa się z trzech punktów, z których pierwszy określa wartość nieruchomości, przejętej na Skarb Państwa, drugi – wysokość odszkodowania, równą wartości nieruchomości, zaś trzeci – zobowiązuje Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości równej wartości nieruchomości i odszkodowania, ustalonych w punktach 1-szym i 2-gim. Decyzja ta została utrzymana w mocy w całości przez organ odwoławczy. Skarga do Wojewódzkiego Sądu została wniesiona na tą konkretną decyzję Ministra, przy czym w uzasadnieniu skargi wyraźnie wskazano, że dotyczy ona tylko tej części, która utrzymuje w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tak określonego przedmiotu zaskarżenia się odniósł, uchylając decyzję Ministra tylko, co do części utrzymującej w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody, w uzasadnieniu zauważając, że w pozostałej części skargę należało oddalić, bowiem decyzje są zgodne z prawem. Tak należy wyrok Sądu I instancji rozumieć, że co do utrzymania w mocy przez Ministra decyzji Wojewody w części dotyczącej punktów pierwszego i drugiego pozostaje ona w mocy, zaś uchylona została tylko w tym zakresie, w jakim utrzymuje w mocy punkt trzeci decyzji Wojewody, zobowiązujący Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty G. S. odszkodowania w wysokości 267 634,00 zł. Co do tej części postępowania Sąd zalecił Ministrowi działanie w ramach art. 136 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia, przedstawiając wytyczne, co do czynności, jakie organ ma wykonać. Z takim rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy się zgodzić. Nieruchomość G.S. przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu z Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa szczególna". Przewidywała ona, że odszkodowanie ustala się w odrębnej decyzji (art. 12 ust. 4), a do ustalenia jego wysokości i wypłaty stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a (art. 12 ust. 5). Przepisy te stanowiły wedle, jakich zasad ustala się odszkodowanie (art. 18), oraz że na wniosek strony odszkodowanie może być wypłacone w ustalonej wysokości, mimo wniesienia odwołania, zaś wypłata pozostaje bez wpływu na postępowanie odszkodowawcze (art. 18a). W niniejszej sprawie G. S. zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie art. 18a ustawy szczególnej, zaś postępowanie w sprawie odszkodowania trwało nadal, wobec wniesienia odwołania. W trakcie trwającego postępowania został uchylony art. 18a ustawy szczególnej, z dniem 10 września 2008 r., nowe brzmienie otrzymały też art. 12 i art. 18. Przepis art. 12 uregulował kwestię właściwości organu odszkodowawczego, terminu wydania decyzji o odszkodowaniu, losów użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych, podmiotów, którym służy odszkodowanie, przy czym w dalszym ciągu stanowił, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ten przepis określił zasady ustalania odszkodowania (stan nieruchomości, rozliczenie ograniczonych praw rzeczowych, hipoteki, podwyższaniu wysokości odszkodowania). W stanie, zatem przed i po nowelizacji ustawy szczególnej w zakresie art. 18a do ustalenia wysokości odszkodowania, w kwestiach, które pozostały poza jej regulacją, mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek ustawa szczególna zawierała art. 18a o wypłacie odszkodowania mimo trwania postępowania odwoławczego, to nie zawierała ona regulacji dotyczącej rozliczeń w przypadku określenia decyzją ostateczną odszkodowania w innej wysokości, aniżeli ustalone decyzją pierwszoinstancyjną. Ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie zawiera uregulowań w tej kwestii, z wyjątkiem rozliczenia zaliczki w przypadku decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości – art. 132 ust. 1b. Po uchyleniu art. 18a ustawy szczególnej, stan prawny nie zmienił się. W stanie prawnym, gdy przepis ten obowiązywał, jak i obecnie, po jego uchyleniu, w zakresie rozliczenia już wypłaconego odszkodowania i jego ostatecznego ustalenia, istniała i istnieje nadal luka w prawie. W niniejszej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny wypełnił tę lukę w zgodzie z zasadami ustalania i wypłaty odszkodowań, uregulowanymi tak w ustawie szczególnej, jak i odpowiednio stosowanej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą wynikającą z art. 132 tej ustawy jest wypłata odszkodowania wówczas, gdy decyzja o odszkodowaniu jest ostateczna, podlega wykonaniu, co wynika z jego ustępów 1, 1a i 1b. Ustęp 3a tego artykułu należy, zatem rozumieć tak, jak to uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Mechanizm, o którym mowa w tym przepisie ma zastosowanie, gdy decyzja o odszkodowaniu – ostateczna – została wyeliminowana z obrotu w trybach właściwych dla wzruszenia takich decyzji, a nie w zwykłym trybie odwoławczym. W sytuacji takiej, jaka miała miejsce w sprawie nie można uznać, iż decyzja o odszkodowaniu przyznanym G.S. została wzruszona w trybach właściwych dla decyzji ostatecznych, gdyż taką, decyzja ta nie była. Uchylona została ona w postępowaniu odwoławczym, choć na jej podstawie wypłacone zostało odszkodowanie na mocy art. 18a, które następnie, w ramach postępowania zwykłego, ustalono w innej wysokości, wyższej. Artykuł 18 ustawy szczególnej stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Istotnym, zatem czynnikiem jest wartość nieruchomości, a tę ustala, stosownie, do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy. Skoro wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości nieruchomości to nie może ono tej wartości przewyższać, czy być od niej niższe. W niniejszej sprawie wartość przejętych nieruchomości określona została przez rzeczoznawcę na łączną kwotę 267 634,00 zł i w takiej wysokości ustalone zostało odszkodowanie, jako rekompensujące odjęcie prawa własności o takiej wartości. Jednak G. S. wypłacone już zostało częściowo odszkodowanie. Przysługuje mu, zatem prawo do takiego jego uzupełnienia, jakie odpowiada wartości nieruchomości. Jego roszczenie, zatem nie obejmuje odszkodowania w wysokości 267 634,00 zł, ale w takiej, która uwzględniając już wypłacone będzie tej wartości odpowiadać. Zasadnie, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra w tej części, która utrzymuje w mocy decyzję Wojewody zobowiązującą Generalną Dyrekcję do wypłaty odszkodowania w wysokości 267 634,00 zł, bowiem do takiej wysokości odszkodowania G.S. uprawomocnienia już nie ma, wobec wcześniejszej wypłaty części tego odszkodowania. Gdyby Generalna Dyrekcja miała wypłacić jeszcze tę kwotę odszkodowanie przekraczałoby wartość nieruchomości, a to byłoby wbrew przepisom. Zaakceptowanie do wypłaty kwoty odszkodowania w wysokości orzeczonej decyzjami powodowałoby, że już z uprzednio wypłaconą kwotą odszkodowania, przewyższałoby ono wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby skazywać strony postępowania – zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i uprawnionego do jego otrzymania na proces cywilny. Egzekucji administracyjnej podlegałaby, bowiem decyzja zobowiązująca do wypłaty odszkodowania w wysokości w niej orzeczonej, zaś kwota powyżej wartości nieruchomości byłaby nienależna, co jednak pozostawałoby poza możliwością działania organu egzekucyjnego. Wobec tego w celu zwrotu kwoty już wypłaconej zobowiązany do wypłaty odszkodowania, gdyby nie doszło do jej zwrotu, byłby zmuszony do wystąpienia na drogę cywilną. Przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa nastąpiło orzeczeniem administracyjnym i w procesie administracyjnym, odszkodowanie za utratę prawa jest ustalone także w tym procesie. W sytuacji luki prawnej, wynikającej z dodania do ustawy szczególnej art. 18a, następnie jego uchyleniem, kwestia uregulowania odszkodowania musi także odbyć się na tej drodze orzeczeniem organu administracji, właściwego do ustalenia odszkodowania. Wartość nieruchomości określa rzeczoznawca, odszkodowanie musi tej wartości odpowiadać, zatem wypełnienie luki, o której mowa wyżej, może nastąpić tylko poprzez zobowiązanie do wypłaty odszkodowania w wysokości z uwzględnieniem już wypłaconej kwoty, tak, aby kwota do wypłaty odpowiadała wartości nieruchomości. Zauważyć także należy, że ustalenie w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, przy określonym kształcie rozstrzygnięcia decyzji, nie można modyfikować jego wykonania bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej. Ustalenie w sentencji decyzji odszkodowania w pełnej wysokości i zobowiązanie w tejże decyzji do wypłaty na rzecz byłego właściciela nieruchomości odszkodowania bez określenia kwoty tego odszkodowania powoduje nie tylko, że decyzja w tej części jest nieprecyzyjna, ale może także w tej sytuacji skutkować możliwością wyegzekwowania decyzji w kwocie wynikającej z rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organu odwoławczego w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie pkt 3 dotyczącego zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz G. S., przyjmując brak podstaw do ustalania obowiązku ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej nowo ustalonej wysokości, skoro kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania, jako należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem od osoby uprawnionej oczekiwać zwrotu wypłaconej kwoty odszkodowania, jeżeli kwota ta stanowi ostatecznie część należności za odebrane prawo do nieruchomości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.