II SA/Ol 9/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta przez Głównego Specjalistę Koordynatora ds. Świadczeń Rodzinnych Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]"r., odmawiającą przyznania A. Z., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem T. S. Powodem odmowy był fakt pozostawania T. S. w związku małżeńskim z T. S. Organy ustaliły, że żona T. S. od 10 lat przebywa poza granicami Polski, obecnie we Włoszech, gdzie posiada stałe zameldowanie i nie planuje powrotu do kraju. Przyjeżdża do rodziny raz, dwa razy do roku. T. S. zaś cierpi na przewlekłą polineuropatię demielinizacyjną i ze względu na postępujące zaburzenia ruchowe wymaga bezwzględnej całodobowej opieki drugiej osoby, regularnego przyjmowania leków oraz wizyt kontrolnych. Córka A. Z. opiekuje się niepełnosprawnym ojcem całodobowo, dbając o zapewnienie mu podstawowych potrzeb i czynności życiowych. Kolegium wyjaśniło, że sama okoliczność pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może uniemożliwiać przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy drugi małżonek nie może takiej opieki sprawować, gdyż sam jej potrzebuje. Zauważono, że taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Organ podkreślił, że żona T. S. jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny i powinność sprawowania opieki nad chorym mężem, i której może przysługiwać, po spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. A. Z. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła, że organy orzekające nie uwzględniły faktu, że choć wprawdzie jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim, lecz od 10 lat pozostaje w separacji faktycznej z żoną, która przebywa za granicą. Zdaniem skarżącej, wobec istnienia faktycznych przesłanek całkowitego rozkładu pożycia małżeńskiego, wypływających z oczywistego faktu, iż jej matka przebywa poza granicami kraju, to organy mylnie przyjęły, iż ma ona możliwość i obowiązek sprawowania opieki nad mężem. Podniosła, że fakt, iż małżonka odmawia, jako osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, opieki nad mężem, nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla faktycznego opiekuna A. Z., również zobowiązanej do alimentacji względem ojca. Skarżąca podkreśliła, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, bez uwzględniania kolejności tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2012r. skarżąca podtrzymała skargę. Podała, że miedzy rodzicami wygasły wszelkie więzi, ojciec nie podejmuje żadnych kroków zmierzających do rozwodu ze względu na stan zdrowia. Wskazała, że fakt, iż zajmuje się ojcem jest jedynym powodem, że niepodejmowania przez nią pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż uzasadniona jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, która sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w sytuacji braku sprawowania opieki przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności małżonka, na skutek faktycznej separacji małżonków i zupełnego rozkładu pożycia małżeńskiego. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późno zm., dalej w skrócie jako K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wymienia pozytywne przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei w ust. 5 art. 17 wymienia negatywne przesłanki, których wystąpienie stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Zgodnie z pkt. 2 lit. a tego ustępu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że przedmiotowe świadczenie stanowi formę wsparcia rodziny w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, a choć nominalnie przysługiwało ono opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego nie tylko podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej, ale i Państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach (por. wyroki TK z dnia 18 lipca 2007 r., P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07) . W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijał bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stało się poszerzenie, mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zmiany w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w dalszym ciągu wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Zestawienie przepisu art. 17 ust. 1 z przepisem ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dawało ten skutek, że choć małżonkowie, zobowiązani do wzajemnej pomocy, na podstawie pierwszego z nich zaliczeni mogli być do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednocześnie z kręgu tego wyłączał ich drugi z przepisów. Na niespójność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, wydanym w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), stwierdził, że w obecnym stanie prawnym trudno wskazać ratio legis wymogu, aby – bez względu na okoliczności danej sprawy – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostawała w związku małżeńskim. Jednocześnie Trybunał dał wyraz aprobaty dla nadawania w praktyce sądowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, iż do organów stosujących przepisy ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w sposób szczególny podkreślił konieczność prawidłowego stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji publicznej powinien tak stosować art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie tracić z pola widzenia istoty świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadzającej się do pomocy osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na potrzebę tę zwrócił uwagę w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011r., I OSK 311/11 (dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podkreślając, że rozstrzygnięcie nie może abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Sąd ten wskazał, że sam fakt pozostawania w małżeństwie nie może stanowić w każdej sytuacji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie NSA okoliczność pozostawania w separacji faktycznej ma wpływ na wykładnię powołanych przepisów i nie może być pomijana. Bezspornie, zgodnie z art. 130 K.r.o. na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny, z którym zostało związane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, względem drugiego małżonka i wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Stąd w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie o nieprzysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Zapis ten nie oznacza jednak, że fakt pozostawania w małżeństwie zawsze uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumienie oznaczałoby np., że sam małżonek nie byłby uprawniony do złożenia wniosku, mimo, że w art. 17 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy ustawodawca wyraźnie przyznał mu takie prawo. Ust. 5 pkt 2 lit. "a" art. 17 musi być interpretowany w zgodzie z treścią ust.1 i 1a tegoż art. 17 jako jednej instytucji. Pominięcie wykładni systemowej prowadziłoby do absurdów i niczym nieuzasadnionej nierówności wobec prawa. Zważyć trzeba, że art. 17 ust. 1 pkt 2 odwołuje się w istocie do zasad obowiązywania obowiązku alimentacyjnego wypracowanych na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że T. S. w świetle prawa ma wprawdzie żonę, która jednak w ogóle z nim nie mieszka, ponieważ przebywa za granicą kraju i z tego powodu od przeszło 10 lat są w separacji faktycznej. Okoliczność ta wskazuje, że próżno oczekiwać od niej spełnienia ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. Mąż nie może liczyć na żonę, która przebywa na stałe za granicą i nie udziela mu niezbędnej całodobowej opieki. W związku z tym, fakt pozostawania T. S. w małżeństwie nie powinien stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku córki, która przejęła obowiązek sprawowania opieki nad ojcem i go faktycznie wykonuje. Z uwagi na niemożność wyegzekwowania na czas od matki sprawowania opieki nad mężem, skarżąca stał się zobowiązana do alimentacji względem niego. Jest zatem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, z mocy art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ol 886/11). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela pogląd - sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygn. akt P 38/09, zgodnie z którym stosowanie do spornego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 kpa nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Dodatkowo przywołać można tutaj stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1), zgodnie z którym "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy