II OSK 1231/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 911/11 w sprawie ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2005 r. nr XL/2492/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zalesia we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 911/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2005 r. Nr XL/2492/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zalesia we Wrocławiu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska Wrocławia na podstawie art. 26 w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła w dniu 7 lipca 2005 r. uchwałę Nr XL/2492/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Zalesie. W dniu 28 listopada 2011 r. K. W. , po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr 11/5 obręb Z., położonej przy ul. [...] we W.. Skarżąca zarzuciła, że uchwała ta pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia uchwalonego uchwałą Nr XXV/1126/2001 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2001 r. oraz z decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy. Wskazała, iż zgodnie z obowiązującym planem miejscowym teren położony przy ul. [...] jest przeznaczony wyłącznie na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, natomiast ona nie może wykorzystać działki zgodnie ze swoimi potrzebami, to jest dobudować część mieszkalną w celu polepszenia warunków mieszkaniowych rodziny, a także bardziej efektywnie wykonywać usługi medyczne w zakresie swojej działalności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony plan opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady zarzut o sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami ówcześnie obowiązującego Studium jest chybiony. Zaskarżona uchwała Nr XL/2492/05 jest spójna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław, przyjętym uchwałą Nr XLVIII/880/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 r. ze zmianą przyjętą uchwałą Nr XXXV/1126/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2001 r. Organ wskazał, iż działka nr 11/5, AM-4, obręb Z. przy ul. [...] we W. jest położona zgodnie z ustaleniami ww. Studium w zespole urbanistycznym mieszkaniowo - krajobrazowym Zalesie-Zacisze. Studium ze względu na swój ogólny charakter i skalę obejmującą obszar całego miasta posługuje się pojęciem zespołu urbanistycznego, który jako wydzielona całość funkcjonalno-przestrzenna może składać się z różnych elementów. W każdym zespole urbanistycznym określono zasady zabudowy i zagospodarowania terenów dla całego obszaru zespołu urbanistycznego. Dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, wprowadzone są szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu. Na etapie sporządzania projektu planu zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją w terenie, zlokalizowany na działce nr 11/5, AM-4, obręb Z. budynek funkcjonował jako przychodnia rejonowa, która dla mieszkańców osiedla Zalesie i Zacisza zapewniała dostęp do podstawowych usług zdrowia. Taka funkcja została utrzymana w planie miejscowym, natomiast plan miejscowy w żaden sposób nie zakładał możliwości lokalizacji w tym miejscu funkcji mieszkaniowej. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2003r. skarżąca nabyła lokal stanowiący udział w nieruchomości przy ul. [...] z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a następnie w dniu [...] września 2005 r. pozostałą część również z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Na etapie wyłożenia do wglądu publicznego, które odbyło się w dniach od 1 września do 29 września 2003 roku skarżąca nie wniosła protestu do projektu planu miejscowego. Decyzja w sprawie warunków zabudowy została wydana 23 listopada 2004 roku, czyli po ww. etapie. Od chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy do uchwalenia planu miejscowego, czyli 7 miesięcy właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, poza tym nie jest ona wiążąca na etapie sporządzania projektu planu i w chwili uchwalenia planu, jeśli jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę K.W. stwierdził, że przeprowadzona kontrola uchwały Rady Miasta Wrocławia, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. Sąd wskazał, iż legitymacja K.W. do złożenia skargi wynika z tytułu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 11/5, obręb Z., położonej przy ul. [...] we W., objętej zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XL/2492/2005. Sąd podkreślił, iż skarżąc uchwałę gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej. Interes prawny, do którego nawiązuje wyżej powołany art. 101 ust.1 ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Określa ona nie sposób zagospodarowania, lecz warunki zagospodarowania, tym samym nie kształtuje prawa własności nieruchomości. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, iż skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do skarżącego a zaskarżoną uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Sam fakt, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż z tego tytułu jest ona legitymowana do złożenia zasadnej skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej uprawnienia właścicielskie. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości zgodnie z tak wydaną decyzją, wynika to z treści art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym z dniem wejścia życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami tego planu. Jest to obowiązek właściwego organu, co zarazem oznacza, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i na jej podstawie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Z treści ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w projekcie planu postanowień decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. Sąd za bezzasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności zaskarżonej uchwały z rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia uchwalonego uchwałą Nr XLVIII/880/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr XXXV/1126/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 5 lipca 2001 r. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prezydent Wrocławia przed podjęciem przez Radę Miejską Wrocławia tej uchwały zbadał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium, tym samym spełnione zostały wymogi określone w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści zaskarżonego planu wynika, że działka skarżącej położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UP (tereny usług publicznych). Z kolei według ustaleń studium, działka skarżącej położona jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowo - krajobrazowym Zalesie-Zacisze. Studium dla części południowej zespołu przewiduje m.in. usytuowanie budynków użyteczności publicznej w układach swobodnych. W zespole mieszkaniowym mogą być usytuowane tereny wyłącznie usługowe, stanowiące zaplecze dla mieszkańców, czy też tereny rekreacji, zieleni i wód powierzchniowych. Na etapie sporządzania projektu planu zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją w terenie, zlokalizowany na działce nr 11/5, AM-4, obręb Z., budynek funkcjonował jako przychodnia rejonowa, która dla mieszkańców osiedla Zalesie i Zacisza zapewniała dostęp do podstawowych usług zdrowia. Taka funkcja została utrzymana w planie miejscowym, a nadto pomiędzy obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Zalesia we Wrocławiu, a obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym miasta Wrocławia nie nastąpiła zmiana w części objętej skargą. Poprzedni plan nie zakładał możliwości lokalizacji w tym miejscu funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącej prawa własności, Sąd podkreślił, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej. stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w jego istotę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Sąd stwierdził, iż kwestionowane przez skarżącą ustalenia uchwały nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności, którego zakresu i treści była świadoma w dniu 29 grudnia 2003 r. zawarcia umowy kupna lokalu stanowiącego udział w nieruchomości przy ul. [...]z jego przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne oraz w dniu 30 września 2005 r. zawarcia umowy kupna pozostałej część tej nieruchomości również z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający z nabytego prawa własności, którego treść i zakres w pełni akceptują postanowienia kwestionowanego planu (tj. tereny usług publicznych). Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwał. Okoliczności związane z nieuwzględnieniem w planie dotychczasowego o przeznaczenia terenu, w tym również mającego swe źródło w decyzji o warunkach zabudowy, nie oznaczają jego nielegalności. Sąd podkreślił, iż w takim przypadku prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę wyłącznie w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ pierwszej instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Sąd dodał, że skarżąca na etapie wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu miejscowego, nie skorzystała z prawa do wniesienia protestu do tego projektu planu, pomimo że miała skonkretyzowane już plany do tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 25, art. 33 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr 11/5, obręb Z., położonej przy ul. [...] we W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podano, iż przed uchwaleniem planu miejscowego w dniu 7 lipca 2005 r. Prezydenta Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku prywatnej przychodni z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną. Studium winno uwzględniać przeznaczenie działki stanowiącej własność skarżącej. W konsekwencji również plan miejscowy winien uwzględnić funkcję mieszkalną działki gruntu strony. Strona przeciwna powinna dokonać zmiany w projekcie planu zgodnie z art. 25 w zw. z art. 50 u.z.p. Skarżąca posiada interes faktyczny i prawny do zaskarżenia uchwały, w zakresie wskazanej działki gruntu, gdyż przyjęta funkcja usługowa uniemożliwia planowaną rozbudowę i przebudowę z funkcją mieszkalną, Doszło do ograniczenia prawa własności strony skarżącej, zdefiniowanego w art. 140 k.c., w szczególności do naruszenia prawa własności i wolności zabudowy. Z uwagi na pominięcie w toku sporządzania planu określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu, skarżąca nie ma możliwości zrealizowania inwestycji przebudowy i rozbudowy budynku, z funkcją mieszkalną (lokal mieszkalny nad przychodnią). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zawarty w niej zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 25, art. 33 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W motywach skargi autor kasacji wskazuje, iż zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zatem studium winno uwzględniać przeznaczenie działki stanowiącej obecnie własność skarżącej wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] listopada 2004 r., obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku prywatnej przychodzi, z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną. Stanowisko to w realiach rozpatrywanej sprawy jest chybione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia zostało bowiem uchwalone przez Radę Miejską Wrocławia w dniu 30 stycznia 1998 r. uchwałą nr XLVIII/880/98, następnie zmienione w dniu 5 lipca 2001 r. uchwałą nr XXXV/1126/01, zaś decyzja o warunkach zabudowy wydana na rzecz skarżącej nosi datę [...] listopada 2004 r., a więc datę późniejszą. Zatem więc w jego ustaleniach nie mogło znaleźć odzwierciedlenia przeznaczenie działki skarżącej, wynikające ze znacznie późniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 wyżej powołanej ustawy, z którego wynika obowiązek zbadania przez organ wykonawczy gminy spójności projektu planu z ustaleniami studium. Podzielić należy stanowisko Sądu, że zasada spójności planu ze studium została zachowana, z obu aktów - studium i miejscowego planu wynika, że działka skarżącej położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny usług publicznych. Z części tekstowej studium wynika, że w zespole urbanistyczno-krajobrazowym Zalesie-Zacisze przewidziano budynki użyteczności publicznej w układach swobodnych. Analiza postanowień studium i planu miejscowego, doprecyzowanie w tym planie położenia i przeznaczenia terenu pod usługi publiczne, oznaczonego symbolem UP, nie potwierdza zarzutów skarżącej dotyczących braku spójności wskazanych aktów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie tego terenu pod usługi publiczne w obowiązującym planie nie uległo zmianie, w stosunku do ustaleń przyjętych dla tego terenu w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie poprzednimi ustaleniami w budynku usytuowanym na działce nr 11/5, AM-4, obręb Z., funkcjonowała przychodnia rejonowa i w obecnie obowiązującym planie funkcja ta została zachowana. Zaskarżony plan, tak jak poprzedni plan, nie przewiduje lokalizacji jednocześnie funkcji mieszkalnej. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała. W kontekście powyższych okoliczności trudno uznać za zasadny zarzut skarżącej naruszenia art. 25, art. 33 i art. 35 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. Trudno jest też uznać, że w tym konkretnym przypadku doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego ograniczeniem prawa własności skarżącej. Ingerencja w prawo własności ma pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była powołania ustawa i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to sprawowane w granicach prawa wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Odnośnie nieuwzględnienia w planie określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu, polegającego na możliwości przebudowy i rozbudowy budynku o funkcję mieszkalną, co zdaniem skarżącej narusza jej prawo własności, należy stwierdzić, że przy dokonywaniu oceny w tym zakresie trzeba uwzględnić też to, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego projektu dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli ( por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11). Skarżąca w toku prac planistycznych, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie zgłosiła żadnego zastrzeżenia w zakresie ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do jej nieruchomości. W świetle przedstawionego powyżej wywodu należy przyjąć, że skarżąca akceptowała ówczesny sposób zagospodarowania działki, stanowiącej jej własność. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u skarżącej po kilku latach od uchwalenia planu nie może prowadzić do uznania, że interes skarżącej został naruszony kwestionowanym przez nią obecnie, zapisem planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, to zaś prowadziło prawidłowo do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.