II GSK 1107/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2483/11 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. Spółki z o.o. w C. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2483/11, wydanym w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: K. Sp. z o.o. z siedzibą w C., zwana dalej "spółką", w dniu 18 maja 2011 r. złożyła wniosek o dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za kwiecień 2011 r., stosownie do przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 8, poz. 43 ze zm.). W myśl tego przepisu, pracodawca składa wniosek i informację w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki udzielania oraz tryb przekazywania miesięcznego dofinansowania, 2) terminy składania, wzory informacji i wniosku, o których mowa w ust. 1, oraz wykaz dokumentów załączanych do wniosku, 3) wymogi, jakie muszą spełniać pracodawcy, przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych - uwzględniając potrzebę zapewnienia zgodności z warunkami dopuszczalności pomocy publicznej na zatrudnianie, określonymi w przepisach prawa Unii Europejskiej, zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych do prawidłowego przekazywania dokumentów oraz określenia zakresu danych niezbędnych do udzielenia pomocy, a także racjonalnego gospodarowania środkami Funduszu. Stosownie do § 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, w przypadku pracodawców wykonujących działalność gospodarczą dofinansowanie stanowi pomoc publiczną udzielaną zgodnie z rozdziałem I, art. 41 i rozdziałem III rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych); Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3), w zakresie dotyczącym pomocy w formie subsydiów płacowych na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono wzór wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, wymagający m.in. złożenia przez wnioskodawcę oświadczenie, iż nie jest przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, stosownie do pkt. 9 i 10 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 1 października 2004 r., str. 2, ze zm.) oraz art. 1 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych). We wniosku wraz z formularzem spółka oświadczyła, iż kwalifikuje się do objęcia postępowaniem naprawczym. Jak wyjaśniła w piśmie z dnia 30 maja 2011 r., z powodu braku dofinansowania za miesiące od października 2010 r. do marca 2011 r. sytuacja płatnicza spółki pogorszyła się. Powstały zaległości w bieżącym regulowaniu zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt. VI GU 34/09 została ogłoszona upadłość spółki z możliwością zawarcia układu. Występując z wnioskiem o zawarcie układu zarząd przedstawił program restrukturyzacji, umożliwiający odzyskanie pozycji rynkowej, spłatę zobowiązań, zachowanie miejsc pracy i dalsze funkcjonowanie spółki. Wydając postanowienie o otwarciu postępowania układowego sąd potwierdził możliwość zrestrukturyzowania i odbudowy kapitałów spółki w oparciu o kapitały własne, dochody przedsiębiorstwa i współpracę wierzycieli. Powołała się na stanowisko Prezesa Zarządu PFRON zawarte w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r., w świetle których odpowiednikiem upadłości, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o rehabilitacji na gruncie prawa upadłościowego jest upadłość zmierzająca do likwidacji majątku. Upadłość z możliwością zawarcia układu ma zupełnie inny charakter. Na szczególną uwagę zasługuje treść art. 543 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze. Wynika z niej, że ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o postępowaniu upadłościowym, rozumie się przez to postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc kwiecień 2011 r. W ocenie organu spółka nie kwalifikuje się do uzyskania wnioskowanego dofinansowania z uwagi na znajdowanie się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, zawarte w art. 1 ust. 7 lit. c) powołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. W świetle tego przepisu, przedsiębiorstwo należy uznać za zagrożone, jeżeli spełnia przesłanki objęcia zbiorowym postępowaniem w sprawie niewypłacalności, określone w prawodawstwie krajowym. Do takich postępowań w polskich przepisach należy zaliczyć postępowanie upadłościowe z likwidacją majątku, upadłość układową, jak również postępowanie naprawcze. Wspomniane postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 25 września 2009 r., w którym została ogłoszona upadłość spółki z możliwością zawarcia układu, przesądza o braku podstaw dla wypłaty jej wnioskowanej pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1361 ze zm.) upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny. Natomiast zgodnie z przepisami art. 11 tej ustawy dłużnika uważa się za niewypłacalnego, jeżeli nie wykonuje swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Niewykonywanie przez dłużnika jego wymagalnych zobowiązań dotyczy zarówno zobowiązań prywatnoprawnych, jak i publicznoprawnych. W świetle pisma spółki z dnia 23 maja 2011 r. nie reguluje ona swoich zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ powołał także przepis art. 48a ust 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w myśl którego pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Ostateczną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, odmawiającą spółce przyznania wnioskowanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jak wskazał organ odwoławczy, podstawę materialnoprawną dla odmowy uwzględnienia wniosku spółki stanowią: art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 48a ust. 2 omawianej ustawy, środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych); Dz. Urz. WE L 214 z 9 sierpnia 2008 r., str. 3). W myśl art. 48a ust. 3 ustawy, jak przypomniał organ odwoławczy, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą: 1) znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej; 2) na którym ciąży obowiązek zwrotu pomocy, wynikający z wcześniejszych decyzji Komisji Europejskiej, uznających pomoc za niezgodną z prawem oraz ze wspólnym rynkiem; 3) jeżeli udzielenie pomocy w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia skutkowałoby przekroczeniem kwoty 10 mln euro rocznej pomocy na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych u tego pracodawcy. Według organu odwoławczego, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, w świetle przepisów Unii Europejskiej, spółka nie spełnia kryteriów dla ubiegania się o wnioskowaną pomoc publiczną, gdyż jest przedsiębiorstwem zagrożonym. Organ powołał pkt 15 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U.UE.L.2008.214.3). W myśl tego przepisu, pomoc przyznawana przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw powinna być oceniana na podstawie tych wytycznych, aby uniknąć ich obchodzenia. Pomoc na rzecz tych przedsiębiorstw należy zatem wyłączyć z zakresu obowiązywania niniejszego rozporządzenia. Aby ograniczyć swoje obciążenie administracyjne, państwa członkowskie, przyznając MŚP (Małe, Średnie Przedsiębiorstwo) pomoc objętą niniejszym rozporządzeniem, powinny zastosować uproszczoną, w porównaniu z wytycznymi, definicję zagrożonego przedsiębiorstwa. Ponadto, dla celów niniejszego rozporządzenia MŚP, które działają krócej niż trzy lata, nie powinny być w tym okresie uważane za zagrożone, chyba że zgodnie z ustawodawstwem krajowym podlegają zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności. Zastosowane uproszczenia nie powinny wpływać na fakt kwalifikowania się tych MŚP do otrzymania na mocy przywołanych wytycznych pomocy nieobjętej niniejszym rozporządzeniem ani na fakt kwalifikowania się, na mocy niniejszego rozporządzenia, dużych przedsiębiorstw jako przedsiębiorstw zagrożonych, do których stosuje się pełną definicję zawartą w wytycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 6 lit. c rozporządzenia Komisji Nr 800/2008, na co wskazał organ, rozporządzenie to nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw. Zważywszy na spełnienie przez spółkę kryterium małego przedsiębiorstwa, w świetle zał. I do rozporządzenia Komisji Nr 800/2008, przy ocenianiu jej sytuacji finansowej ma zastosowanie uproszczona definicja przedsiębiorstwa zagrożonego w rozumieniu tego rozporządzenia. W myśl art. 1 ust. 7 c wspomnianego rozporządzenia, dla celów ust. 6 lit. c), MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności. Powyższa sytuacja, zdaniem organu, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, ma miejsce w odniesieniu do spółki. Definicję "niewypłacalności" na gruncie prawa krajowego, jak wskazał organ, określa powołana ustawa Prawo upadłościowe i naprawcze. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy, dłużnika uważa się za niewypłacalnego, jeżeli nie wykonuje swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. To zaś dotyczy spółki która, jak przyznała, nie reguluje swoich zobowiązań względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Według organu odwoławczego w kontekście spełnienia obowiązujących wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną pomoc sytuacja ekonomiczna strony jest badana na dzień złożenia stosownego wniosku obejmującego dany miesiąc dofinansowania. Wskazuje na to przepis art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. Zdaniem organu dla oceny spełnienia przez stronę wymaganych kryteriów dotyczących wnioskowanej pomocy jest dzień złożenia wniosku. Ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia wniosku nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu. W następstwie skargi spółki od powyższej decyzji, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2483/11, oddalono skargę, podzielając w całej rozciągłości stanowisko organu. Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 5 powołanej ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie spółki narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy stanowisko Sądu pierwszej instancji, podzielające pogląd organu, że za podstawę dla oceny sytuacji finansowej podmiotu ubiegającego się o pomoc ze środków publicznych należy brać pod uwagę stan z daty złożenia wniosku o taką pomoc. Ponadto spółka zarzuca błędność stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż nie regulowanie należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiło wystarczającą dla uznania spółki za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej. Wskazuje na okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia 19 lipca 2011 r. o zatwierdzeniu układu, co miało miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r., czego organ i Sąd pierwszej instancji nie wzięli pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna oparta nie jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów powołanych w skardze kasacyjnej. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia kwestii, jaki stan jest miarodajny dla oceny spełnienia przez przedsiębiorcę ustawowych wymagań dla ubiegania się o wspomnianą pomoc, w tym także w zakresie spełnienia przesłanki nie bycia przedsiębiorstwem zagrożonym, a mianowicie, czy jest to data wniosku, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd organu, czy też stan z daty podjęcia ostatecznej decyzji, jak to przyjmuje spółka. Stanowisko Sądu pierwszej instancji i organu zasługuje na aprobatę. Spółka, jako pracodawca niepełnosprawnych pracowników, po spełnieniu ustawowych wymogów, w tym m.in., że nie jest przedsiębiorstwem zagrożonym, mogła w świetle powołanych przepisów domagać się, co wymaga podkreślenia, comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzenia omawianych pracowników. Na comiesięczny charakter tych środków wskazuje również tytuł rozporządzenia wykonawczego do omawianej ustawy, co odnosi się do wspomnianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zatem, zarówno względy normatywne, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za trafnością stanowiska Sądu pierwszej instancji, podzielającego pogląd organu, iż ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca, spółka obowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną opłatę. Decydujący jest więc tutaj stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wprawdzie dopiero w dacie wydania decyzji, w tym także ostatecznej, organ dokona oceny wniosku, a w szczególności, czy zostały spełnione wymogi dla ubiegania się o wspomnianą pomoc za konkretny miesiąc, jednak zawsze dla takiej oceny, co wymaga podkreślenia, miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku, nie zaś w dacie wydania decyzji przez organ. W dacie złożenia wniosku o omawianą pomoc, jak to niewadliwie ustalił organ i podzielił Sąd pierwszej instancji, zresztą na podstawie wyjaśnień spółki znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy, spółka nie wykazała, aby nie była przedsiębiorcą zagrożonym. Nie sposób byłoby bowiem zasadnie twierdzić, a to na potrzeby spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dla ubiegania się o pomoc publiczną, iż przedsiębiorca, który nie reguluje należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajduje się w dostatecznie dobrej sytuacji ekonomicznej. W każdym zaś razie w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie nie było wobec spółki zakończone postępowanie upadłościowe prowadzone z możliwością zawarcia układu. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 765/12. W tym stanie w sprawie skarga kasacyjna, jako nie zasługująca na uwzględnienie podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.