II SA/Rz 1097/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 1097/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu wniosku E. Ł. o ponowne rozpoznanie sprawy działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art.158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004r. nr [...] o przyznaniu E. Ł. zasiłku stałego od dnia 1 maja 2004r. na trwale w kwocie 264,33 zł. miesięcznie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji i zarzuciła naruszenie art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zgodnie, z którym wolne od podatku dochodowego są dodatki pielęgnacyjne otrzymane na podstawie odrębnych przepisów i dlatego dodatek pielęgnacyjny nie może być traktowany jako dochód. Podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie naruszenia art. 7-10 k.p.a., gdyż organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy skarżącej oraz uniemożliwiły wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Postępowanie było prowadzone stronniczo przez organy pomocy społecznej i bez dokładnego zbadania sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji był brak podstaw prawnych i faktycznych wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004r. przyznająca wysokość zasiłku stałego wobec niezaskarżenia jej w trybie zwyczajnym tzn. odwoławczym stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawy podnoszone przez wnioskodawczynię jako zarzuty naruszenia podstawowych zasad postęwpoania administracyjnego mogły być rozpatrywane w trybie odwoławczym, ale taki tryb nie został uruchomiany przez stronę. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO stwierdziło, że istotnie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) sformułował tezę, że niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych niewynikających w tym przepisie przesłanek w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, czy jakichkolwiek innych (wyrok NSA z 1.05.2000 sygn. akt III RN 62/00 OSNAP 2001 nr 2, poz. 10). SKO odwołując się do orzecznictwa NSA wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, które występuje , gdy decyzja jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami prawa i w związku z tym nie może pozostać w obrocie prawnym, albo gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu, w przepisie prawa. W tego typu przypadkach chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażące naruszenie prawa nie należy traktować błędów wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny. W skardze do Sądu skarżąca E. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011r. Zarzuciła, że organy nie uwzględniły treści art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób z fizycznych z argumentacją jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymała zarzut naruszenia art. 7-10 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargo z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które uwzględnił z urzędu. Sąd uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało do uwzględnienia skargi. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w zakresie ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie nie jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. Oznacza to, że organ administracji wydaje decyzje bądź o stwierdzeniu nieważności decyzji w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. bądź odmawia stwierdzenia nieważności. W przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym jest wskazanie, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, przy czym nie wystarczy samo stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ jest zobowiązany do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, ma charakter kwalifikowany. Ta sama reguła dotyczy sytuacji, gdy organ odmawia stwierdzenia nieważności. Nie wystarczy tak, jak to uczyniły organy w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że decyzja kontrolowana w tym trybie nie jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Problematyka tą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma się odnosić do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska, co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy to naruszenie jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonania takiej oceny nie może zastąpić ogólnikowe twierdzenie, że decyzja nie narusza rażąco prawa, gdyż nie wywołuje skutków niedających się pogodzić z wymogami praworządności. (wyrok NSA z 22.10.2010r. sygn. akt II OSK 1968/09 LEX nr 746858). Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004r. wynika, że skarżąca kwestionuje wysokość przyznanego na podstawie art. 37ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. nr 64, poz. 593 – publikator aktualny na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]) zasiłku stałego, bowiem w jej ocenie do dochodu, od którego uzależniona jest wysokość przyznanego świadczenia nie powinno wliczać się zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z art. 21 ustawy o podatku dochodowym, co odnosi ten skutek, że kwota przyznanego zasiłku stałego winna być powiększona o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzut ten został powtórzony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ ograniczył się do przytoczenia treści art. 37 ustawy o pomocy społecznej i ogólnikowego stwierdzenia, że od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – 461 zł. odliczono kwotę dochodu w wysokości 196,67 zł. i ustalono zasiłek stały w wysokości 264,33 zł miesięcznie od 1 maja 2004r. Na podstawie akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004r., Sąd ustalił, że dochód skarżącej wyliczony przez organy pomocy społecznej składał się z dodatku mieszkaniowego w wysokości 52,67 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł. (karta akt admin. nr 6). Skarżąca kwestionuje zaliczenie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu przez nią uzyskiwanego. Nie zwalniało to jednak organu od dokonania oceny, czy Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił dochód skarżącej, od którego zależała wysokość przyznanego zasiłku stałego. Taka argumentacja nie czyni zadość wyżej opisanym wymaganiom, jakie należy postawić decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (na dzień wydania kontrolowanej decyzji) stanowił, że zasiłek stały przysługuje 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie – różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Przepis art. 37 ustawy o pomocy społecznej posługuje się terminem "dochód", który został zdefiniowany w art. 8 ust. 3 tej ustawy, przez który uważa się sumę miesięcznych przychód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera pojęcia przychodu, a zgodnie z definicją dochodu jest on wypadkową sumy miesięcznych przychodów. Skarżąca na poparcie swojego poglądu odwołała się do art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym (Dz. U. z 2000r. nr 14, poz. 176 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tej kwestii to jest do wzajemnej relacji pojęcia dochodu z ustawy o pomocy społecznej i pojęcia przychodu (dochód pomniejszony o podatek dochodowy), którym również posługuje się ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz relacji tych ustaw względem siebie w systemie prawnym, w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Kwestia ta jest zasadnicza dla oceny istnienia rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie podstawowych reguł wykładni. Taką podstawową regułą wykładni jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną (wyrok NSA z 2 września 2011r. sygn. akt II OSK 743/10 LEX nr 965221). Powyższe jednoznacznie potwierdza, że SKO nie ustaliło stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na dzień wydania decyzji w trybie zwykłym, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., a to uczyniło niemożliwym właściwą ocenę zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera stanu faktycznego jak i prawnego, którym kierował się organ wydający zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie przyjmuje się, że przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym są kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadza zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty, jak jest to w przypadku wznowienia postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, j. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 C.H.Beck str. 705). Rażące naruszenie dotyczące norm prawa procesowego obejmuje odnosić należy tylko do przypadków, w których to naruszenie przekładać się będzie na kwalifikowane wady materialne decyzji. W tym aspekcie organ winien był dokonać oceny zarzutu naruszenia przez stronę art. 7-9 k.p.a. Sąd za nieuzasadniony uznaje zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w kontekście prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Taki zarzut jest właściwy dla postępowania o wznowienie, przy czym strona musi wykazać, że uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia stronie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004r. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że strona potwierdziła osobiście odbiór decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie zmiany z dniem [...] marca 2005r. decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego (karta akt admin. nr 18), dlatego Sąd przyjął, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego weszła do obrotu prawnego, bo wywoływała skutki w formie wypłaty zasiłku stałego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II OSK 1417/09 LEX nr 746522). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO ustali stan faktyczny i prawny sprawy kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w zakresie prawidłowości ustalenia dochodu skarżącej i w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję odpowiadającą wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła skargi na decyzje, które zmieniały wysokość przyznanego zasiłku stałego prowadzone pod sygnaturami II SA/Rz 1093/11; II SA/Rz 1094/11; II SA/Rz 1095/11 i II SA/Rz 1096/11. Sprawy zostały zawieszone postanowieniami z dnia 22 lutego 2012r. o stosownych sygnaturach do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.