II SA/Sz 1299/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. W. i L. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. W. i L. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] , o odmowie wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na M. i D. M., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na wybiciu ściany pomiędzy pokojem a kuchnią oraz wykonaniu instalacji elektrycznej w mieszkaniu nr [...] , w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] , znajdującym się na działce nr [...] w miejscowości R., do stanu zgodnego z prawem, które to postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że D. W. i L. B. złożyły wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] . Wnioskodawczynie domagały się uchylenia tej decyzji oraz wydania decyzji nakładającej na M. i D. M. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na wybiciu ściany pomiędzy pokojem, a kuchnią oraz wykonaniu instalacji elektrycznej w mieszkaniu nr [...] , w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w miejscowości R. do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając swoje żądania podały, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił nałożenia na M. i D. M. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia opisanych powyżej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w przedstawionej opinii technicznej stwierdzono, iż roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, przepisami oraz nie zagrażają, ani użytkowaniu, ani bezpieczeństwu konstrukcji. Stwierdzono też, że pionowe mikropęknięcia na linii styku płyt ściennych w mieszkaniu znajdującym się nad i pod mieszkaniem M. i D. M., spowodowane zostały wibracjami, towarzyszącymi pracom wyburzeniowym. Wnioskodawczynie wskazały, że obecnie wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy, uzasadniające wznowienie przedmiotowego postępowania, tj. pęknięcia w ich mieszkaniach powiększyły się i nie budzi wątpliwości, iż ma to związek z przeprowadzonymi przez M. i D. M. pracami budowlanymi. W sytuacji, gdy pęknięcia w dalszym ciągu narastają w tych samych miejscach "na ścianie" w mieszkaniach wnioskodawczyń, to ich zdaniem, istnieje przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a decyzja z dnia [...] r. była błędna, gdyż skutki przeprowadzonych prac dowodzą, że roboty nie zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa. Odmawiając wznowienia postępowania organ I instancji stwierdził m. in., że stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r., byli M. i D. M. oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] w R., reprezentowana przez E. Z. W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W związku z tym, że wnioskodawczynie, nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. odmówiono wznowienia postępowania. Na postanowienie organu I instancji D. W. i L. B. złożyły zażalenie, zarzucając naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do wnioskodawczyń i przyjęcie, że nie przysługuje im status strony, gdy w rzeczywistości mają interes prawny w tym, aby wznowić postępowanie i zobowiązać M. i D. M. do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poza tym w zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 10 k.p.a., przez jego niezastosowanie w stosunku do D. W. i L. B. i pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy świadczących o tym, że przysługuje im status strony w sprawie. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji stwierdził, że jest mu znany pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ze względu na to, iż określa on strony postępowaniu administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, nie należy stosować w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, dotyczących doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednak nawet przy zastosowaniu w niniejszym postępowaniu art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie można przyjąć, aby D. W. i L. B. skarżące były stronami postępowania, którego wznowienia się domagają. Postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] r., dotyczyło robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu o wymiarach [...] m x [...] m w jednej ze ścian nośnych, wymianie i wykonaniu instalacji elektrycznej oraz rozebraniu ścianki działowej w lokalu nr [...] . Wykonane roboty budowlane dotyczyły więc substancji lokalu mieszkalnego (instalacja elektryczna i ścianka działowa) i części wspólnych budynku (ściana nośna). Prace budowlane prowadzone w lokalu nr [...] , nie oddziaływały na substancję sąsiednich lokali mieszkalnych. Wykonanie ich nie mogło być materialnoprawną podstawą żądania właścicieli tych lokali do podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym postępowanie mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie mogło obejmować jako stron właścicieli lokali sąsiednich. Natomiast naruszona ściana nośna, stanowi przedmiot współwłasności wszystkich współwłaścicieli budynku, których reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Zatem organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia, [...] r., ustalając jako strony postępowania sprawców samowoli budowlanej oraz Wspólnotę Mieszkaniową i przyjmując, że stronami tego postępowania nie są pozostali właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku, a w szczególności właściciele lokali bezpośrednio sąsiadujących z lokalem w którym wykonano roboty budowlane, prawidłowo określił strony tego postępowania, uwzględniając treść art. 28 k.p.a. W ocenie organu sprawcy samowoli budowlanej nie naruszyli bezpośrednio żadnego z sąsiadujących lokali mieszkalnych, ponieważ ściana nośna w której wykonano otwór nie jest ścianą pomiędzy lokalami mieszkalnymi, a zatem prawo żądania podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego przysługiwało tylko Wspólnocie Mieszkaniowej tego budynku, nie zaś poszczególnym jej członkom. Natomiast pęknięcia jakie wystąpiły na ścianach lokali nr [...] , znajdujących się poniżej i powyżej lokalu nr [...] , w którym wykonano roboty, to z przedstawionej przez sprawców samowoli budowlanej oceny technicznej wykonanych robót jednoznacznie wynika, były mikropęknięciami warstw gipsu szpachlowego, spowodowanymi wibracjami towarzyszącymi pracom wyburzeniowym. Tak więc powstałe pęknięcia na ścianach mają charakter szkód wywołanych wykonaniem robót budowlanych, a ewentualna ich likwidacja nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz może stanowić podstawę powództwa w sprawie cywilnej. Dlatego D. W. i L. B. nie przysługiwał status strony postępowania. Od orzeczenia organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły D. W. i L. B. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji. Skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623) poprzez przyjęcie, że nie przysługuje im atrybut strony w sytuacji, gdy są właścicielkami lokali mieszkalnych, znajdujących się w obszarze oddziaływania prac budowlanych przeprowadzonych w lokalu sprawców samowoli budowlanej M. i D. M. W skardze sformułowano nadto zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stosunku do skarżących i przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w sytuacji, gdy mają interes prawny, by wznowić postępowanie i zobowiązać M. i D. M. do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poza tym skarżące zarzuciły naruszenie art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stosunku do nich i pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy świadczących o tym, iż skarżące mają interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinięto argumentację podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa i sprawcy samowoli budowlanej. Jednak niezgodne z obowiązującymi przepisami jest uznanie, że status strony nie przysługuje poszczególnym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy działania jednego właściciela dokonane w należącym do niego lokalu wywołują ujemne skutki w lokalach stroną w postępowaniu administracyjnym pozostałych właścicieli wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej w tym przypadku w lokalach skarżących. Takie stanowisko znajduje oparcie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jeśli zatem członek wspólnoty wykaże swój interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (por. Wyrok WSA w Warszawie z 15 XII 2006 r., IV SA/Wa 1220/06; wyrok NSA z 13 XII 1999 r., IV SA 1996/97; wyrok NSA z dnia 15 XII 2006 r., IV SA 1220/06; wyrok NSA z 23 X 2008 r., II OSK 1278/07; wyrok WSA w Poznaniu z 28 I 2009 r., II SA/Po 219/08). Warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty jest wykazanie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej. Ocenie organu rozpatrującego sprawę podlegać powinno, czy właściciel odrębnego lokalu jest w stanie wykazać, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (wyrok WSA w Warszawie z 2 XII 2008 r., VII SA/Wa 1269/08; wyrok NSA z 16 listopada 2009 r., II OSK 1785/08). W związku z tym skarżącym przysługiwał status strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Pękanie ścian w lokalach stanowiących własność skarżących wskutek wykonanych przez M. i D. M. prac budowlanych stanowi naruszenie własności skarżących, a także stwarza zagrożenie bezpieczeństwa nie tylko dla nich, ale i dla wszystkich lokatorów budynku. Naruszenie praw skarżących oraz zagrożenie bezpieczeństwa wyznaczają sferę prawną podlegającą ochronie, a zatem uzasadniają ich interes prawny do zobowiązania inwestorów do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art.147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po złożeniu wniosku przez D. W. i L. B., w którym domagały się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił nałożenia na M. i D. M. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na wybiciu ściany pomiędzy pokojem a kuchnią oraz wykonaniu instalacji elektrycznej w mieszkaniu nr [...], w budynku wielorodzinnym nr [...], w miejscowości R., do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę wznowienia postępowania D. W. i L. B. wskazały art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. W przekonaniu wnioskodawczyń, popartym wynikami oględzin pionowe mikropęknięcia na linii styku płyt ściennych, które pojawiły się w ich mieszkaniach spowodowane zostały wibracjami, towarzyszącymi pracom budowlanym, prowadzonym przez M. i D. M. w warunkach samowoli budowlanej. Uszkodzenia te obecnie powiększyły się i nie ulega wątpliwości, że pozostają w związku przyczynowym z działaniem inwestorów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 147 i 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 147 k.p.a. stanowi o wznowieniu postępowania z urzędu lub na wniosek strony, natomiast żadnej z wnioskodawczyń nie przysługiwał status strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji D. W. i L. B. zarzuciły naruszenie art. 28 k.p.a., który ich zdaniem, stanowi podstawę przyjęcia, że przysługuje im status strony oraz naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 7 k.p.a. przez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych świadczących, że przysługuje im status strony. Organ II instancji nie uznał zasadności podniesionych zarzutów i postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji wskazując, że D. W. i L. B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Organ ten wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., prawidłowo określono zakres podmiotowy postępowania. Wzięli w nim udział inwestorzy (sprawcy samowoli budowlanej) oraz Wspólnota Mieszkaniowa, której legitymacja procesowa była uzasadniona tym, że prace budowlane dotyczyły nie tylko mieszkania inwestorów (instalacja elektryczna i ścianka działowa), ale także części wspólnych (ściana nośna) należących do osób tworzących wspólnotę. Natomiast prace budowlane, prowadzone w lokalu nr [...], nie oddziaływały na substancję sąsiednich lokali mieszkalnych. Stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, ponieważ nie budzi wątpliwości, że D. W. i L. B. nie przysługiwał status strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Wnioskodawczynie podstawy swego udziału w tej sprawie wyprowadzają bowiem z faktu, że prowadzone przez inwestorów prace budowlane doprowadziły do uszkodzenia ścian w ich mieszkaniach (pionowe mikropęknięcia na linii styku płyt ściennych). Należy jednak podkreślić, że status strony postępowania uzależniony jest w myśl art. 28 k.p.a. od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego. Treść tego przepisu jest jednoznaczna albowiem interes wskazany przez ustawodawcę musi być interesem prawnym, a nie faktycznym, nawet jeżeli ma on charakter majątkowy. Taka też wykładnia art. 28 k.p.a. przyjęta jest w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych. To, że uszkodzenia, które wystąpiły w mieszkaniach wnioskodawczyń pozostają w związku przyczynowym z wykonywanymi przez inwestorów pracami budowlanymi nie przesądza o ich statusie jako strony postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Szkoda jaką poniosły skarżące ma istotnie charakter majątkowy i daje to podstawy, jak słusznie wskazał organ, do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie daje natomiast żadnych podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczy bowiem skutków prawnych samowoli budowlanej na gruncie przepisów Prawa budowlanego i nie może być środkiem naprawienia szkód o charakterze cywilnoprawnym. Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze również nie są zasadne. Nie naruszono bowiem art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ jest to przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. i odmiennie określa zakres podmiotowy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jako przepis szczególny nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, który by uzasadniał jego zastosowanie w sprawach dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej. Nie naruszono także art. 10 k.p.a. albowiem prawo do czynnego udziału w sprawie przysługuje stronie danego postępowania, a nie osobom, które takiego statusu nie posiadają. Nie naruszono również art. 7 k.p.a. organ bowiem wyjaśnił wszystkie kwestie związane z zakresem podmiotowym niniejszego postępowania i swoje stanowisko uzasadnił. W kwestii proceduralnej odnoszącej się do przeprowadzenia badania przesłanek wznowienia postępowania należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot składający ten wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym wypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010r., II OSK 1332/09, LEX NR 737704). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wnioskodawczynie już od początku postępowania wskazywały, że swoje uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony wyprowadzają z faktu wyrządzenia im szkody przez inwestorów w następstwie prowadzonych przez nich robót budowlanych i potrzeby jej naprawienia, co przesądzało jak zasadnie przyjął organ brak podstaw do przyjęcia, że mają one przymiot strony. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.