II OSK 507/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 294 (dwieście dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, oddalił skargę J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A.H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w I. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wynika, że zasadniczym jej motywem było to, iż osoby, które wniosły podanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – skarżąca oraz W. K. – nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ta decyzja, w związku z czym nie były stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca oraz W. K. pismem z 30 marca 2011 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażądały stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. Z podania o stwierdzenie nieważności wynika, że jego podstawą było twierdzenie, iż skarżąca oraz W. K. nie domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., lecz wniosły o zmianę "środka zaskarżenia wskazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 4 kwietnia 2005 r." Wnoszące podanie o stwierdzenie nieważności uważały, że w tej sytuacji decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej, bowiem bez wymaganego wniosku, tym samym podstawę stwierdzenia nieważności widziały w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając podanie z 30 marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. i następnie decyzją z [...] października 2011 r., na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, swoją decyzję utrzymał w mocy. Organ administracji uznał, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., w szczególności nie została ona wydana bez podstawy prawnej. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., gdyż ani skarżąca, ani W. K. nie są legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nieruchomości, których są właścicielkami nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Uzasadniając to szerzej organ administracji wskazał, że zostały zachowane warunki sytuowania tego rodzaju obiektów budowlanych (odległości od nieruchomości sąsiednich oraz innych obiektów budowlanych) przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Organ administracji wskazał też, że z raportu odziaływania inwestycji na środowisko wynika, że to oddziaływanie zamknie się w granicach działki nr [...]. Podniesiono też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, również uznał, iż nieruchomości skarżącej oraz W. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na tym, że organ administracji nie dostrzegł, iż skarżąca jest stroną postępowania, w którym Wojewoda [...] podjął decyzję z [...] marca 2011 r., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., polegające na tym, że działanie organu administracji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Uzasadniając skargę przytoczono szereg okoliczności związanych z wydanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi. Między innymi stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. nie jest ostateczna, gdyż wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, nie rozpoznano odwołania skarżącej od tej decyzji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracji prawidłowo uznały, iż skarżąca oraz W. K. nie były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Sąd ten stanął na stanowisku, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym o tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie rozważał czy nieruchomości, których właścicielkami są skarżąca oraz W. K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., dochodząc do wniosku, że się nie znajdują. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że zachowane zostały przepisy techniczne dotyczące odległości do granic nieruchomości sąsiednich oraz innych obiektów budowlanych, a nadto, że z raportu odziaływania inwestycji na środowisko wynika, że oddziaływanie to ograniczy się do nieruchomości inwestora. W końcu Sąd ten stwierdził też, że organ administracji trafnie zauważył, iż WSA w Warszawie w wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, podzielił stanowisko organu administracji, że nieruchomości, których właścicielkami są skarżąca oraz W. K., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego", mianowicie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji oddalenie skargi z powodu uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania, mimo że nie zostało rozstrzygnięte, czy nieruchomość będąca jej własnością znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 tej ustawy, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, - art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na pominięciu ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, w zakresie posiadania przez skarżącą interesu prawnego oraz sposobu ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, którym na podstawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji był związany, przesądzono, że skarżąca była stroną postępowania dotyczącego decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Wyjaśniono też, że jednym z zarzutów skargi był zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., do którego Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., opierającej się o ustalenie, iż nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego budowy dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., zaakceptował stanowisko organu administracji. Z tego wynika, że rozpoznawana sprawa dotyczy tego samego zagadnienia, co sprawa, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 28 marca 2007 r. wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 208/06. W tej ostatniej bowiem sprawie NSA uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05, oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., uznając, że nieruchomość, której skarżąca jest właścicielką, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wspomniana decyzja Starosty [...]. Zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Nie jest wprawdzie trafne stwierdzenie, że w wyroku tym przesądzono, iż skarżąca była stroną postępowania, w którym Starosta [...] wydał [...] listopada 2004 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże nie można odeprzeć zarzutu sprowadzającego się do tezy, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej wynikającej z powołanego wyroku NSA odnośnie do sposobu ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. W szczególności zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku, za decydujące uznał to, iż zachowane zostały przepisy techniczne dotyczące odległości projektowanego obiektu budowlanego do granic nieruchomości sąsiednich oraz innych obiektów budowlanych, gdy tymczasem NSA w wyroku z 28 marca 2007 r. przyjął, iż wadliwe jest stanowisko, według którego skoro zachowane są minimalne odległości przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów. Nie sposób też odeprzeć tego zarzutu w świetle znanego Sądowi drugiej instancji z urzędu wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2011 r., sygn. akt SA/Wa 2475/10, a więc wyrok, który Sąd pierwszej instancji za organem administracji wskazał, jako potwierdzenie dla tezy, że nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Istotne jest przy tym, że podstawą uchylenia wyroku WSA w Warszawie z 25 maja 2011 r. było nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 28 marca 2007 r. Skoro w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie, w której NSA wydał wyrok z 28 marca 2007 r., występuje to samo zagadnienie, sprowadzające się do kwestii, czy nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., to pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tego wyroku, a więc zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jest równoznaczne z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 28 k.p.a., gdyż przepisy te odnoszą się do ustalenia kto jest stroną postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadny jest więc także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanych wyżej przepisów. Zasadny jest w końcu zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), gdyż rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, związanego z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oceniając podstawę kasacyjną związaną z naruszeniem tego przepisu zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w takim stopniu nie odpowiada wymogom stawianym uzasadnieniu w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że nie sposób odeprzeć tego zarzutu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W rozpoznawanej sprawie, która ma swój początek w decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., odwołaniu od niej wniesionym przez skarżącą, decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. wydanej na skutek tego odwołania i następnie w wyroku NSA z 28 marca 2007 r., którym decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. uchylono, należało więc przede wszystkim ustalić (przedstawić) działania organów administracji podjęte po wydaniu tej decyzji oraz przede wszystkim po wyroku NSA z 28 marca 2007 r. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, aby organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., jednakże z uwzględnieniem rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych, zapadłych po wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. oraz wyroku WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r. Bez takich ustaleń, w tym dotyczących sposobu wykonania przez organy administracji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku NSA, Sąd pierwszej instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić zgodności z prawem decyzji organu administracji, w której chodzi o rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej tego czy nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. i prawnych konsekwencji tego ustalenia, czyli oceny dotyczącej tego, czy skarżąca jest stroną określonych postępowań administracyjnych. Z powyższego wynika, że na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie orzekł w wyroku o tym żądaniu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym o żądaniu tym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.