II OSK 359/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Gryfińskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1168/11 o odrzuceniu skargi Zarządu Powiatu Gryfińskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/529/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino w obrębach 3 i 5 miasta Gryfino – Park Miejski postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Zarządu Powiatu Gryfińskiego na uchwałę Radę Miejskiej w Gryfinie z dnia 28 stycznia 2011 r., nr XLIX/529/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino w obrębach 3 i 5 miasta Gryfino – Park Miejski. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 28 września 2011 r. Zarząd Powiatu Gryfińskiego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/529/10 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino, w obrębach 3 i 5 miasta Gryfino – Park Miejski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gryfinie wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ stanowiący gminy wskazał, że przedmiotowa skarga została złożona w Urzędzie Miejskim w Gryfinie w dniu 28 września 2011 r., a poprzedziło ją pismo Zarządu Powiatu z dnia 27 czerwca 2011 r., które zostało złożone w Urzędzie Miejskim w Gryfinie, będącym również siedzibą Rady Miejskiej w dniu 29 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Gryfinie podejmując uchwałę nr X/89/11 z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino w obrębach 3 i 5 miasto Gryfino – Park Miejski uwzględniła w sposób prawnie dopuszczalny wezwanie zgłoszone przez Zarząd Powiatu Gryfińskiego, jednakże dopiero w dniu 30 sierpnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miejskiej przekazał Zarządowi Powiatu treść przedmiotowej uchwały wraz z pismem przewodnim informującym o uwzględnieniu wezwania Zarządu, zatem należy przyjąć, że z tym dniem oświadczenie woli Rady Miejskiej dotyczące wezwania z dnia 27 czerwca 2011 r. zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej. Powyższe fakty przesądzają zatem, że Rada Miejska w Gryfinie nie udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi w terminie sześćdziesięciu dni, co strona skarżąca także podnosi w skardze. Tym samym skuteczne złożenie skargi powinno nastąpić najpóźniej w sześćdziesiątym dniu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem w terminie 28 sierpnia 2011 r. Skarga została natomiast złożona w dniu 28 września 2011 r., czyli z miesięcznym przekroczeniem terminu zakreślonego do jej wniesienia, w dodatku bez wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucając skargę stwierdził, że w myśl art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie ze stanowiskami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 oraz postanowieniu z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 986/06, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga. W przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak wynika z kopii zwrotnego poświadczenia odbioru, Zarząd Powiatu Gryfińskiego wniósł do Rady Miejskiej w Gryfinie w dniu 29 czerwca 2011 r. Wobec okoliczności udzielania przez Radę Miejską w Gryfinie odpowiedzi na niniejsze wezwanie w dniu 30 sierpnia 2011 r., tj. po upływie określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania Sąd przyjął, że w powyższym terminie Zarząd Powiatu Gryfińskiego powinien był złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie. Sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszania prawa, tj. 29 czerwca 2011 r., upływał w dniu 29 sierpnia 2011 r. (poniedziałek), stosownie do treści art. 83 § 2 p.p.s.a., w myśl którego jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skargę do Sądu na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLIX/529/10, Zarząd Powiatu Gryfińskiego wniósł w dniu 29 września 2011 r., a zatem w ocenie Sądu z uchybieniem terminu do jej złożenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Zarząd Powiatu Gryfińskiego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz na podstawie art. 187 p.p.s.a. o odroczenie rozpoznania sprawy celem przedłożenia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego obejmującego następujące tezy: - czy w przypadku wystąpienia przesłanek do zaskarżenia uchwały gminy w trybie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajdują terminy wskazane w treści art. 53 § 2 p.p.s.a.; - czy złożenie skargi w trybie art. 101 u.s.g. przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 1 ust. 1 ww. ustawy z uwagi na fakt, że dla skutecznego złożenia skargi wymagane jest stwierdzenie bezskuteczności wezwania, co też nie jest możliwe przed upływem ustawowo zakreślonego terminu 60 dni. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g., podczas gdy dopiero od upływu tego terminu zaczyna biec trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 101 § 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna pomimo braku możliwości stwierdzenia bezskuteczności wezwania skierowanego do organu, 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarga do WSA w Szczecinie została złożona w dniu 29 września 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości skarga została złożona dnia 28 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zatem nie może odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do kwestii zachowania terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego to zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSA i wsa 2007 r., nr 3, poz. 60), który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Zatem po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z ww. terminów – sześćdziesięciodniowy. Jeśli natomiast przed jego upływem organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Podkreślić należy, że w myśl art. 14 u.s.g., rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takiej uchwały, dotyczącej usunięcia naruszenia prawa, w niniejszej sprawie, w terminie sześćdziesięciu dni nie podjęto, co jest jednoznaczne z tym, że Rada Miejska w Gryfinie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącej. Skoro zatem organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa to w przedmiotowej sprawie terminem, w jakim skarżąca powinna była wnieść skargę do sądu był termin sześćdziesięciodniowy, liczony od dnia wniesienia przez nią do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co jak wskazano wyżej miało miejsce w dniu 29 czerwca 2011 r. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 29 sierpnia 2011 r. Wniesienie zaś skargi w dniu 28 września 2011 r. stanowi o przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przedłożenia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego w zaproponowanej w skardze treści. W powołanej wyżej uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 NSA stwierdził, że: 1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutem postawionym Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 § 1 u.s.g., w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu wobec wniesienia jej po upływie terminu. Powołanie się natomiast na błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarga do WSA w Szczecinie została złożona w dniu 29 września 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości skarga została złożona dnia 28 września 2011 r., jest bez znaczenia, termin do jej wniesienia upłynął bowiem w dniu 29 sierpnia 2011 r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.