II SA/Kr 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Urszula Bukowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W.J. , i B.K. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 września 2006 r. Nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew rejon Nowa Wieś skargę oddala. Rada Gminy Z. podjęła w dniu 21 września 2006r. uchwalę nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożył w dniu 9 lutego 2010r. W.J. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. . W tym samym dniu została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na tę samą uchwałę przez B.K. , również reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. Obydwie skargi zostały poprzedzone wezwaniami Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które wpłynęły do właściwego organu w dniu 18 stycznia 2010r. Rada Gminy Z. nie udzieliła odpowiedzi na wezwania skarżących. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. Nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] będącej własnością W.J. oraz nr [....] będącej własnością B.K. , położonych w miejscowości K. Ponadto wnieśli o orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w sprawie. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W.J. i B.K. podali, uzasadniając swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, że są odpowiednio właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] oraz nr [....] w miejscowości K. Skarżący w szczególności wskazali na sprzeczność pomiędzy treścią § 18 i § 31 zaskarżonej uchwały, co narusza ich zdaniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 357/10, po rozpoznaniu skarg W.J. i B.K. , w pkt I stwierdził nieważność § 31 uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006r., nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III określił, że uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie może być wykonywana, w pkt IV orzekł o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaskarżonym wyrokiem nieważność uchwały w części wskazał, że w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. , mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, że skarżący mogą być legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Sąd badając legitymację skarżących do zaskarżenia uchwały stwierdził, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". Skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia, które przez swoją niejednoznaczność i wzajemną sprzeczność uniemożliwiają odczytanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania ich nieruchomości, przez co powodują negatywne oddziaływanie na prawo własności ich nieruchomości, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Sąd uznał za zasadne stanowisko skarżących upatrujących wadliwości zaskarżonej uchwały w jej niejednoznaczności, która uniemożliwia zorientowanie się co do tego, na jakim wycinku ich nieruchomości obowiązują zakazy związane z wprowadzeniem strefy zalewowej "Z" i jak należy je odczytywać w kontekście regulacji przewidzianych dla obszaru 19.MRA.2, w którym m.in. położone są działki skarżących. Wskazana wyżej wada zaskarżonej uchwały wynika przede wszystkim stąd, że w części tekstowej planu (§ 31) nie oznaczono w sposób opisowy granic strefy "Z" odwołując się do rysunku planu. Na rysunku tym z kolei strefa "Z" jest zaznaczona przy pomocy ukośnych, nierównych kresek i nie jest oznaczona linią ciągłą, która pozwoliłaby na precyzyjne odczytanie granic. W rezultacie nie wiadomo, gdzie strefa "Z" zaczyna się, a gdzie kończy tym bardziej, że przecina ona istniejące nieruchomości w sposób dowolny, nie odnosząc się w ogóle do ich granic. Opisana wyżej wada zaskarżonej uchwały oznacza jej sprzeczność z prawem w części zawartej w § 31 wprowadzającej strefę zalewową "Z" i odsyłającej do oznaczenia na rysunku planu, przez co w tymże fragmencie rysunek ten jest również sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta polega na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, póz. 717 z późn. zm.), który wymaga m. in. od organu tworzącego plan ustalenia "granic" zagospodarowania terenów. Nie ulega wątpliwości, że słowo: "granice" oznacza precyzyjne oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu. W innym miejscu (art. 16) ustawodawca posługuje się również słowem: "mapa", co wzmacnia wymóg precyzji. Wymóg ten wynika również w sposób oczywisty z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587). Sąd pierwszej instancji doszedł w konsekwencji do wniosku, że w opisanej sytuacji, skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006r., nr XLI/53/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. w zakresie § 31. Niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Nadto Sąd stwierdził, że mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Z. , zaskarżając wyrok w części w zakresie pkt I, III oraz IV zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 poz. 1591 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że W.J. oraz B.K. posiadali legitymację skargową do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. w sytuacji, gdy wejście w życie tejże uchwały nie zmieniło sytuacji prawnej ani faktycznej W.J. i B.K. w zakresie ich uprawnień właścicielskich, co do działek o numerach ewidencyjnych [....] , oraz [....] zlokalizowanych w K., 2. naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew jest sprzeczna z prawem w części zawartej w § 31 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wprowadzającego strefę zalewową "Z", bowiem w tym zakresie nie zostały precyzyjnie określone granice tej strefy, w sytuacji, gdy część graficzna tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje zasięg tej strefy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również B.K. oraz W.J. , zaskarżając wyrok w zakresie pkt II wnosząc o jego uchylenie i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy /dalej p.p.s.a./, art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 147 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej ustawy planistycznej/, przez niewłaściwe jego zastosowanie, art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej przez niewłaściwe jego zastosowanie, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /dalej: usg/ w zw. z art. 6 ustawy planistycznej, art. 144 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 31 uchwały Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006 roku, nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 19. W pozostałym zakresie skarga została oddalona. Skarżący wnosili, bowiem o stwierdzenie nieważności uchwały w całości w odniesieniu do obszaru wyznaczonego granicami należących do nich nieruchomości. Wobec bezzasadnego oddalenia pozostałego zakresu skargi, interes prawny skarżących pozostaje nadal naruszony. W ten sposób Sąd uchybił przepisom prawa materialnego niewłaściwie je stosując i dopuszczając do pozostawienia bezprawnego naruszenia prawa własności skarżących. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści pkt II wyroku wynika, że Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, a zatem dokonał kontroli całości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczonym obszarem nieruchomości należących do skarżących. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd działając zgodnie z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, jeżeli Sąd skargę oddalił w pozostałym zakresie to znaczy, że nie dopatrzył się żadnych innych niż dotyczące § 31 zaskarżonej uchwały naruszeń prawa procesowego i materialnego. Tymczasem w aktach postępowania brak jest dokumentów dotyczących procedury planistycznej, w szczególności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a także wymaganych opinii i uzgodnień. W związku ze wskazanym brakiem Sąd pierwszej instancji z pewnością nie mógł w sposób prawidłowy zastosować przepisu prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Weryfikacja, w szczególności istotnego naruszenia trybu sporządzania planu jest niemożliwa bez wskazanych wyżej akt procedury planistycznej. Ponadto, w zakresie wspomnianych w treści przepisu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej trybu sporządzania planu miejscowego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Tymczasem norma wyrażona w tym przepisie stanowi o tym, że rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W treści zaskarżonego planu ustalenia § 18 uchwały wraz z treścią załącznika graficznego dokonuje przeznaczenia części nieruchomości należących do skarżących jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi, oznaczone na rysunku planu symbolem / ,, MRA" /. Tymczasem w studium ten sam obszar przeznaczony został jako obszary ograniczonego zainwestowania /RM/. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż na rysunku planu obszary leżące po drugiej stronie drogi, posiadające w studium to samo przeznaczenie, tj. "obszary ograniczonego zainwestowania /RM/" otrzymały przeznaczenie zakreślone treścią § 17 uchwały, tj. - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem. /"MN7"/. Takie przeznaczenie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu poprzez nierówne potraktowanie podmiotów znajdujących się zgodnie z treścią studium w jednakowej sytuacji. Takie przeznaczenie, niezgodne ze studium, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Skoro określone w studium obszary "obszary ograniczonego zainwestowania /RM/" dopuszczają, przeznaczenie w planie jako "tereny zabudowy, mieszkaniowej-jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem /MN/", to nie ma uzasadnienia dla określenia nieruchomości skarżących, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi oznaczone na rysunku planu symbolem / MRA./". Należy też wskazać, iż określone w planie przeznaczenie nieruchomości należących do skarżących, pokrywa się z przeznaczeniem, jakie ustalono dla nieruchomości sąsiednich, które w studium inaczej niż te nieruchomości otrzymały przeznaczenie określone, jako "obszary ochrony' podstawowych zasobów - ekologicznych /ZE/". W ten sposób, treść ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżących, jest niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2096/10, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych W.J. i B.K. oraz Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 357/10 w sprawie ze skarg W.J. i B.K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006r. nr XLI/53/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. oddalił skargę kasacyjną Gminy Z. ; 3. orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu napisano, że w związku z wniesieniem skarg kasacyjnych przez obie strony postępowania w pierwszej kolejności należało ocenić zasadność skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Z. , jako dalej idącej z uwagi na zarzut dotyczący legitymacji skargowej W.J. i B.K. NSA podniósł, że ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Gminę Z. nie można było się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował normę prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, o którym mowa w niniejszym przepisie to interes prawem chroniony i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To zaś oznaczało, że skargę opartą na art. 101 ust. 1 omawianej ustawy mógł wnieść ten kto wykazał, że jego interes znajdował ochronę w aktualnie istniejącym obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego wykazywać mogło właściciela, gdyż przepisy prawa, chronią prawa właścicielskie. Dlatego też w opinii NSA, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że W.J. i B.K. , wskazując na niejednoznaczność uregulowań zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujących wprost nieruchomości stanowiące ich własność, wykazali naruszenie interesu prawnego. Sąd II instancji stwierdził, że dla oceny posiadania przez skarżących legitymacji skargowej nie miało znaczenia ustalenie w jaki sposób zamierzają oni zagospodarować swoje działki. Istotne bowiem było to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczały sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących i sposób tego ograniczenia (przyjęte rozwiązania normatywne) został przez niech zakwestionowany. Zatem obaj skarżący, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, posiadali legitymację skargową, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznaczało, że zarzut naruszenia niniejszego przepisu był niezasadny. Następnie NSA wskazał, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina Z. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 31 zaskarżonej uchwały nie jest regulacją zawierającą zakazy. Zdaniem Gminy zasady określone w tym przepisie stanowiły jedynie informację dla właścicieli o potencjalnym zagrożeniu powodzią, ustalenie strefy zalewowej "Z" miało charakter wyłącznie informacyjny i zabezpieczający interesy osób zamierzających prowadzić inwestycje na tym terenie. Odnosząc się do tych twierdzeń, Sąd II instancji podniósł, że przede wszystkim należy wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Wobec tego już tylko z tego względu brak było podstaw, aby zapis § 31, mający mieć wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści zaskarżonego planu. Dalej NSA wyjaśnił, że zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprowadzenie do zaskarżonego planu zapisu § 31 o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Nieczytelność planu w tym zakresie pogłębił brak precyzyjnego określenia w części tekstowej granic strefy zalewowej i ograniczenie się w tej mierze wyłącznie do części graficznej planu. Dlatego też zarzuty Sądu pierwszej instancji kwestionujące pominięcie w części opisowej ustalenia granic strefy zalewowej były w pełni uzasadnione. Z powyższych względów skarga kasacyjna Gminy Z. została uznana za bezzasadną. W dalszej kolejności NSA w uzasadnieniu swojego wyroku wskazało, że skarga kasacyjna W.J. i B.K. została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynikało, że wojewódzki sąd administracyjny wprawdzie nie był związany granicami skargi, ale był związany granicami sprawy administracyjnej. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (zob. wyrok NSA z 25.11.2008 r., II OSK 978/08, Lex nr 530031). NSA podniosło, że obaj skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 21 września 2006r. w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. odpowiednio działki nr nr [....] i domagali się stwierdzenia nieważności całości planu w zakresie niniejszych działek, co zostało wyraźnie potwierdzone na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia była cała uchwała, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że kontrolę uchwały planistycznej ograniczył do oceny wyeksponowanego przez obu skarżących zarzutu dotyczącego § 31 planu. NSA stwierdził, że wprawdzie na zakończenie rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę oddalił, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, aby orzekał w granicach interesu prawnego skarżących, a więc w ocenie Sądu II instancji poddał kontroli tryb sporządzenia planu miejscowego, a także zasadność pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie, a odnoszących się do nieruchomości skarżących. Dlatego zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż faktycznie orzekł wyłącznie w granicach zarzutów skarg obu skarżących, a więc co do § 31 planu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku nie zostało poprzedzone analizą trybu sporządzenia planu miejscowego oraz zasadności pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie (w tym zgodności zapisów planu ze studium), a odnoszących się do nieruchomości skarżących. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania na tym etapie art. 151 p.p.s.a. Konkludując NSA dodał, iż wobec powyższego przedwczesne były rozważania co do naruszenia art. 147 §1 p.p.s.a. oraz wskazanych w skardze kasacyjne przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawy zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) dalej jako "u.p.z.p.". Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. Ponownie rozpoznając tę sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest na zasadzie art. 190 p.p.s.a. poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK2096/10, w uzasadnieniu którego wskazano, iż Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do wydania orzeczenia w granicach interesu prawnego skarżących oraz że wydając wyrok przeanalizuje tryb sporządzenia planu miejscowego oraz zasadność pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie (w tym zgodność zapisów planu ze studium), a odnoszących się do nieruchomości skarżących. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony uchwałą Rady Gminy Z. nr XLI/53/2006 z dnia 21 września 2006r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. Nie sposób zatem w tym zakresie podnieść zarzutów naruszenia trybu sporządzania planu oraz właściwości organów (art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W szczególności z przedstawionego Sądowi materiału planistycznego wynika, iż Rada Gminy Z. podjęła w dniu 18.04.2002r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy Z. na obszarze miejscowości K. – rejon N. (k.3 a.a.). Fakt ten Wójt Gminy Z. ogłosił w prasie miejscowej (dodatek lokalny do Gazety Wyborczej z 20.06.2003r. – k.6 a.a. oraz przez obwieszczenie k. 9-11 a.a., określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie Wójt zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 12-24 a.a.). W konsekwencji podjętych prac planistycznych oraz zgłoszonych wniosków sporządzony został projekt planu miejscowego, który dalej podlegał opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy k. 41-82 a.a.), a także uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne k.99-100 i k.105-106). Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 15.02-15.03.2005r. w siedzibie Urzędu Gminy (o czym poinformowaniu z dodatku lokalnym do Gazety Wyborczej z 8.02.2005r. k.113 a.a.) wyznaczono termin od 16.03 do 31.03.2005r. do składania uwag oraz zorganizowano publiczną dyskusję w dniu 12.03.2005r. (k.107-112 a.a.). Co więcej w dniu 31.03.2004r. odbyło się spotkanie w sołectwie w budynku wielofunkcyjnym w B. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla miejscowości K. , Z. , J. (k.119-120). Po rozpatrzeniu wniesionych uwag przez Wójta projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag przekazany został Radzie Gminy Z. do dalszego procesowania. Uchwałą z dnia 21.09.2006r. Rada Gminy Z. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr 19 w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. , która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 29.11.2006r. nr 848, poz.5127. W uchwale tej organ stanowiący stwierdził także zgodność postanowień projektu planu z obowiązującym dla tego terenu studium Jeżeli chodzi o zarzuty skargi związane z niezgodnością ustaleń planu dla działek skarżących z postanowieniami obowiązującego w dacie uchwalania planu studium, to Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Skarżący są właścicielami działki nr [....] będącej własnością W.J. oraz [....] 2 będącej własnością B.K. , położonych w miejscowości K. W/w nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "19.MRA.22" stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi §18 planu – w części przyległej do drogi oraz "19.ZP.20" stanowiącym tereny zieleni urządzonej § 20 - w pozostałej części. Przeznaczenie tego terenu objęte zostało postanowieniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z." przyjętym uchwałą Rady Gminy Z. z 20.09.2001r. nr XXIV/24/01 oraz uchwałą Rady Gminy Z. z 11.09. 2003r. nr IX/66/2003 w sprawie "Zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z". Ten sam obszar w Studium przeznaczony został jako obszar ograniczonego zainwestowania "RM" (przy drodze) oraz obszar ochrony podstawowych zasobów ekologicznych "ZE" (w głębi działki), a także objęty granicami otuliny [....] Parku Narodowego. Zgodnie z zapisami studium obszar ograniczonego zainwestowania obejmuje wyodrębnione enklawy terenów rolnych, dopuszczone do lokalizacji zabudowy mieszkalnej głównie w północnej części gminy, a także istniejące zabytkowe zespoły dworsko-parkowe. Zagospodarowanie przestrzenne tych obszarów wymaga m.in: podporządkowania wszystkich działań inwestycyjnych ochronie przyrodniczej, kulturowej i krajobrazowej, znacznego ograniczenia intensywności zabudowy, precyzyjnych regulacji dotyczących zasad kształtowania zabudowy, ograniczenia możliwości lokalizacji usług i produkcji. Niewątpliwie zasadne jest stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, posiadającym bardziej ogólny charakter niż plan miejscowy. Stopień jego szczegółowości bywa różny, co ma znaczenie przy ocenie związania jego postanowieniami. W niniejszej sprawie z uwagi na zapis studium ujmujący działki skarżących jako obszar ograniczonego zainwestowania stopień związania miejscowego planu ustaleniami Studium był ogólny i kierunkowy (zakreślony postanowieniami studium), co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustanowienie w planie obszaru 19.MRA.22 stanowiącego teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi na terenie działek skarżących było niezgodne z postanowienia studium. Zarówno to przeznaczenie planu, jak i przeznaczenie z drugiej strony drogi – obszar MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna § 17 uchwały) mieszczą się w ogólnym kierunku zagospodarowania terenów wyznaczonym w Studium tj. obszarze ograniczonego zainwestowania "RM". Można nawet powiedzieć, iż obszar, w którym położone są działki skarżących tj MRA - teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi lepiej i pełniej odpowiada zapisom Studium tj. ograniczonego zainwestowania, niż tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po drugiej stronie drogi. W szczególności nie można mówić o sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium a postanowieniami zaskarżonego planu odnośnie przeznaczenia działek skarżących. W sytuacji określenia w Studium kierunku zagospodarowania przestrzennego w sposób czytelny jako nakazu przeznaczenia tych terenów pod ograniczone zainwestowanie, a więc de facto pod zabudowę nie można zarzucić postanowieniom zaskarżonego planu niezgodności ze Studium. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżących, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Działki skarżących nr [....] będącej własnością W.J. oraz [....] będącej własnością B.K. położone w miejscowości K. znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "19.MRA.22" stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi §18 planu – w części przyległej do drogi oraz "19.ZP.20" stanowiącym tereny zieleni urządzonej § 20 - w pozostałej części. Skarżący mogą rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżoną uchwałę. Rozważyć w dalszej kolejności należy kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie sądu nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. "W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium" – zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 123/10 z 8.04.2010r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu plan zagospodarowania przestrzennego stanowi konkretyzację studium i takie oznaczenie terenów jak przedstawione powyżej jest w ocenie Sądu dopuszczalne. Zarzut podnoszony przez skarżących, że skoro określone w studium obszary "obszary ograniczonego zainwestowania RM" dopuszczają przeznaczenie w planie jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN", to nie ma uzasadnienia dla określenia nieruchomości skarżących, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi, oznaczone na rysunku planu symbolem MRA", nie może zdaniem Sądu stanowić argumentu dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przyjętego uchwałą Rady Gminy Z. nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001r. Mając powyższe na uwadze Sąd skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a – oddalił.