II OSK 2744/12

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 18/12 w sprawie ze skargi M.R., M.R., M.C., J.Z., J.Z., M.K., A.K., K.W., G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 18/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R., M.R., M.C., J.Z., J.Z., M.K., A.K, K.W., G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej, jako :SKO) w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżących K. i G. małż. W., M. i M. małż. R., M. C., J. i J. małż. Z., M. i A. małż. K. kwoty po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu odmówiło skarżącym stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy Jedlińsk z dnia [...] marca 2008r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. i M. R., Z. i B.G., M.C., J. i J.Z., M. i A.K., G. i K.W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że przed jej wydaniem nie zostało przeprowadzone postępowanie odnośnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opracowania raportu oddziaływania na środowisko, które należało przeprowadzić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Również nie zwrócono uwagi, że przy tej samej ulicy znajduje się już stacja bazowa innego operatora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając wnioskodawców za strony postępowania wyjaśnił, iż skarżący powoływali się na przesłanki określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc przy tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu sprawy SKO uznało, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, gdyż inwestycja której dotyczy badana decyzja nie należy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem organu z dokumentów nie wynika, aby występowały przypadki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, co skutkuje brakiem potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Organ wskazał, iż stosownie do art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") nawet w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa SKO zobowiązane byłoby do odstąpienia od stwierdzenia nieważności. Zgodnie z powołanym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, zaś w rozpoznawanej sprawie okres ten upłynął. Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, wskazując, iż Wójt wydający decyzję lokalizacyjną w nieprawidłowy sposób ustalił strony postępowania, nadto podnieśli, iż w niedalekiej odległości od ich nieruchomości znajduje się od kilku lat stacja bazowa telefonii komórkowej innego operatora, co może powodować kumulowanie pól elektromagnetycznych w obrębie ich nieruchomości. Pominięcie skarżących jako stron naraziło ich na utratę uprawnień wynikających z treści art. 10 § 1 i 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Odwołujący wskazali, iż Wójt wydając decyzję nr [...] nie był uprawniony do oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji i zawarcia w decyzji lokalizacyjnej rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu zgodnie z art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolejnym argumentem podniesionym we wniosku skarżących z dnia 1 lutego 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, była niewłaściwa ocena sposobu doręczenia i ogłoszenia decyzji, nadto sposób dokonanego obwieszczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci ERA. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja Wójta nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto SKO zauważyło, iż organ I instancji nie mógł dokonywać oceny inwestycji w zakresie jej oddziaływania na środowisko, gdyż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało wyłączone do odrębnego postępowania, które z dniem 28 lipca 2005r. powinno się toczyć w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zamierzona inwestycja nie mogła podlegać ocenie organu, gdyż określone we wniosku inwestora parametry nie kwalifikowałyby jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO nie dopatrzyło się aby w sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej związanej z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i doręczeniem decyzji na podstawie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz podkreśliło, iż od dnia doręczenia i ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 12 miesięcy i z uwagi na upływ czasu nie można by stwierdzić nieważności decyzji Wójta. W skardze na decyzję z dnia 2 marca 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. i M.R., M.C., J. i J.Z., M. i A.K., G. i K.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Jedlińsk z dnia [...] marca 2008r. powielając zarzuty z odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Kolegium nie odniosło się do przedstawionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy faktu istnienia od kilku lat stacji bazowej innego operatora (Plus GSM). Również fakt ten został pominięty celowo przez inwestora we wniosku oraz przez Wójta Gminy Jedlińsk. Zdaniem skarżących ma to istotny wpływ na kumulowanie się pól elektromagnetycznych w obrębie ich nieruchomości. Kolejnym zarzutem była nieprawidłowa ocena przez SKO sposobu doręczenia – ogłoszenia decyzji Wójta Gminy Jedlińsk z dnia [...] marca 2008r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd I instancji podniósł, że postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte w myśl art. 127 § k.p.a. wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot tj. stronę postępowania w sprawie. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008 r. Zatem pierwszą czynnością, którą organ winien dokonać była ocena czy wnioski te pochodzą od osób posiadających przymiot strony. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przepisy prawa materialnego, które należy traktować jako lex specialis w stosunku do k.p.a. mogą w odmienny sposób regulować pojęcie strony (np. przepisy Prawa budowlanego).Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwestia, w oparciu o który z przepisów (art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) organ winien oceniać przymiot strony była wielokrotnie poruszana. Ostatecznie orzecznictwu jak i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008r. wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest postępowaniem, do którego stosować należy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podzielił pogląd, że w sprawie znajduje zastosowanie pojęcie strony w oparciu o art. 28 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym jednakże nie można go "oderwać" od przedmiotu, którym była decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. (teza druga): "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się postępowania oraz każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 30 października 2003r., I SA 3087/01, Lex nr 149467). W konsekwencji zatem w sprawie niniejszej o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien oceniać przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a., przy czym stronami tego postępowania niewątpliwie są skarżący przy wykazaniu interesu prawnego (umotywowanego w uzasadnieniu decyzji) ale również strony biorące udział w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wówczas stronami byli: poprzedni właściciel działki nr ew. A, I. i M.P., J.J., Powiatowy Zarząd Dróg, Wojewódzki Zarząd Melioracji, a także [...] spółka z o.o. Sąd I instancji wskazał, iż brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd I instancji nałożył na organ obowiązek uwzględnienia powyższych uwag, gdyż te uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji. Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwoliło Sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów skargi. Wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., mają moc wiążącą dla organów i Sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Związanie organów oceną prawną stanu faktycznego sprawy, nie byłoby uzasadnione wobec braku udziału części uczestników w prowadzonym postępowaniu, brak możliwości zajęcia przez nich stanowiska w sprawie i możliwości kwestionowania wydanego wyroku. Ubocznie Sąd stwierdził, że SKO uznało za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji J. i J.Z., nie mniej z akt administracyjnych nie wynika, aby organ doręczał im decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011r. czy z dnia [...] marca 2011r. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., a nie zastosował art. 151 p.p.s.a., podczas gdy organ administracji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zastosował prawidłowe przepisy prawa; - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji ograniczył rozpoznanie sprawy do zarzutów wskazanych w skardze, podczas gdy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował normy prawnej z ww. przepisu, podczas gdy jednoznacznie precyzuje on krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) w zw. z art. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie ich jako podstaw do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, co miało wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w ww. zarzutach wskazując, że kwestia oddziaływania inwestycji objętej niniejszą sprawą uregulowana pozostaje przez przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Słusznie dlatego organ administracji stwierdził, iż inwestycja której dotyczy badana decyzja nie należy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i że z dokumentów nie wynika, aby występowały przypadki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, co skutkuje brakiem potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem skarżącej kasacyjnie argumentacja SKO zbieżna pozostawała ponadto z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który definiuje pojęcie "miejsc dostępnych dla ludzi". Terminem tym posługuje się cyt. wyżej rozporządzenie Rady Ministrów i stanowi on kryterium do określania występowania oddziaływania m.in. stacji bazowych telefonii cyfrowych. Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, zaś przepisy rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określają wartości dla równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny w miejscach dostępnych dla ludzi. Dokonanie ustalenia (jak uczynił to organ administracji), że inwestycja niniejsza nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na zachowanie parametrów promieniowania wskazanych w cyt. wyżej rozporządzeniu było równoznaczne z określeniem obszaru jej oddziaływania. Konkluzja o braku takiego oddziaływania powinna stanowić, w myśl art. 52 ust. pkt 1 u.p.z.p. podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżącej za bezprzedmiotowe uznać należy rozważania Sądu I instancji na temat zasadności stosowania w niniejszej sprawie art. 28 k.p.a. Stanowiska takiego nie zmienia również powoływanie się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., iż "stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności", bowiem nawet wówczas ten obowiązek lub interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawnego, którym w niniejszej sprawie jest art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. dający podstawę do wyznaczenia obszaru oddziaływania, który determinuje z kolei krąg stron postępowania. Tym bardziej nieuzasadnione jest powoływanie się na drugi z wyroków NSA z dnia 30 października 2003 r. o tym, że cechę strony postępowania wyznacza tylko tytuł prawny do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną mieszkańcy ul. O. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej. Podniesiono, iż obszerna procedura nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż przepisy w niej powołane powinny być stosowane i interpretowane indywidualnie dla każdej sprawy. Skardze zarzucili niewłaściwe zastosowanie wszystkich powołanych w niej przepisów zarówno kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa Budowlanego, Prawa Ochrony Środowiska, jak również złą interpretację ww. przepisów. Zarzucili również brak znajomości stanu faktycznego sprawy. Podniesiono, iż wniosek inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Inwestor w części opisowej wniosku wskazał, że budowa stacji telefonii komórkowej ma być realizowana na części działki nr A w miejscowość Jedlińsk przy ul. O. przy czym nie wskazano obszaru oddziaływania inwestycji w połączeniu z drugim masztem na tej ulicy. Maszt którego dotyczy lokalizacja znajduje się od strony zachodniej nieruchomości uczestników a istniejący od strony wschodniej, zatem ich nieruchomości znajdują się w środku promieniowania i nakładania pól elektromagnetycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie pozwala na dokonanie odpowiedniej subsumcji pod stosowną normę prawa materialnego. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, że wskazane przez niego przepisy postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, iż rozstrzygniecie Sądu I instancji zostało oparte wyłącznie na przesłankach formalnych bez odnoszenia się do meritum postępowania. Sąd I instancji uznał mianowicie, iż wobec nieodpowiedniego ustalenia stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu będzie zobowiązane powtórzyć postępowanie naprawiając ten błąd. W pierwszym z zarzutów skarżący kasacyjnie wymienia art. 28 k.p.a., który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przy ustalaniu kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności, jednakże w uzasadnieniu wskazuje, iż rozważania Sądu w tym zakresie były bezprzedmiotowe. Wobec tak oczywistej sprzeczności postawionego zarzutu skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł żadnych podstaw, świadczących o zasadności tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu kasacyjnego opierającego się na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Także drugi z zarzutów jest niezasadny, gdyż właśnie Sąd I instancji uchylił obydwie decyzje z całkiem innych powodów, niż wynikało z zarzutów podnoszonych w skardze. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazywały na brak zastosowania wskazanych w zarzutach przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazują na odpowiedni krąg stron postępowania. Wskazane przepisy w żaden sposób nie określają kręgu stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazane przepisy nie były w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a więc trudno rozważać zarzut ich niezastosowania. Należy także zauważyć, że Sąd I instancji całkowicie niepotrzebnie rozważał w uzasadnieniu kwestię stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż te kwestie są całkowicie nieprzydatne w niniejszym postępowaniu, którego przedmiot reguluje całkiem inny akt prawny. Na pewno strony inicjujące przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne powinny wykazać interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż wnioskodawcy byli stronami postępowania zwykłego, natomiast uzasadnienie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w ogóle tę kwestię przemilcza, a z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Ta kwestia wymaga na pewno wyjaśnienia, a mając na uwadze art. 28 k.p.a. i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przede wszystkim ustalić, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Obowiązek wykazania tej kwestii spoczywa na osobach inicjujących postępowanie administracyjne. Ponadto przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., a nie merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Natomiast jeżeli strona podnosi zarzut, że została pominięta w postępowaniu zwykłym to jest to przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto SKO ponownie rozpoznając sprawę powinno zwrócić uwagę, czy wszystkie parametry techniczne inwestycji zostały wykazane we wniosku inwestora oraz czy zawiera je decyzja z dnia [...] marca 2008 r. Kwestie natomiast istnienia w pobliżu innej stacji telefonii komórkowej to inicjatywa dowodowa stron wszczynających postępowanie nadzwyczajne i wykazanie, iż może mieć ona wpływ na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.