II GSK 1078/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 60/12 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. 1217 (tysiąc dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 60/12 po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję; uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach od [...] kwietnia do [...] maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego (dalej: LWITD) w G. przeprowadził kontrolę P. W. T., prowadzonego przez P. K. Kontroli poddano dokumentację przedsiębiorstwa związaną z wykonywaniem transportu drogowego rzeczy, tj. dokumentację związaną z badaniami technicznymi pojazdów, ich ubezpieczeniem, dokumentację dostępu do rynku, w tym licencje, certyfikaty, zabezpieczenia finansowe, niekaralność. Przedmiotem kontroli było także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązkowych czasów jazdy, przerw i odpoczynków oraz prawidłowość sporządzania przez przedsiębiorcę dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców, w tym zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Inspektorzy wykonujący czynności kontrolne pobrali do analizy 479 wykresówek z tachografów należących do 3 kierowców zatrudnionych w ww. przedsiębiorstwie, którzy wykonywali przewozy w okresie od [...] maja do [...] grudnia 2007 r. oraz od [...] lipca do [...] grudnia 2007 r. W oparciu o wyniki tej kontroli LWITD w G. wydał [...] lipca 2008 r. decyzję, na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: utd), jak również w oparciu o Ip. 10.2 lit. a/ i b/, Ip. 10.3 lit. a/ i b/, Ip. 10.4 lit. a/ i b/, Ip. 11.2 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, Ip. 11.4 ust. 1 i ust. 2 załącznika do tej ustawy, którą nałożył na P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. W. T., karę pieniężną w kwocie 30 000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z [...] grudnia 2008 r.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w tym samym 24-godzinnym okresie i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji; 3. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 500 zł z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji; 4. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 230/09 uchylił powyższą decyzję stwierdzając, iż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi l instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Orzeczenie to było przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 652/09 oddalił skargę kasacyjną wskazując w konkluzji, że WSA w W. prawidłowo uchylił decyzję GITD, gdyż było to rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] listopada 2011 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł, stwierdzając, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 utd, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Przy czym stosownie do ust. 2 przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15 000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30 000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Organ stwierdził, że pomimo poczynienia przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń w przedmiocie naruszeń Ip. 10.2, Ip. 11.4 ust. 1, 11.2 ust. 1, Ip. 11.2 ust. 4 załącznika do utd, całkowita kara pieniężna z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń wynosi 40 900 zł. Z tego też względu w rozpatrywanej sprawie zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja GITD z [...] listopada 2011 r. "utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł", tj. decyzję LWITD z [...] lipca 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego w wysokości 30 000 zł, narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Podniósł, że kontrola drogowa lub kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej, zapoczątkowanej taką kontrolą. Przedmiotem postępowania i sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone podczas kontroli. Stanął na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie ustawy o transporcie drogowym załatwia jedną sprawę administracyjną, jest niepodzielność tej decyzji. Stwierdził, że przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w omawianym przepisie. W sprawie, organ l instancji nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną za wielość naruszeń określonych w ustawie o transporcie drogowym podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie, zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 4 utd, który daje podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia podczas jednej kontroli, za które wymierzono skarżącemu karę pieniężną w łącznej wysokości 30 000 zł. Zadaniem organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa, było rozpoznanie odwołania w całokształcie sprawy i w ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, GITD jako organ II instancji nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji "w zakwestionowanym zakresie" - jak to uczyniono w sprawie. Takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne także z art. 138 § 1 kpa, gdyż takiej możliwości nie przewiduje się w katalogu rozstrzygnięć przytoczonego przepisu. Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę i wydać decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa, odnieść się do dowodów przedstawionych przez stronę i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 kpa oraz art. 92 ust. 1 utd, w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa, podczas gdy jest ono zgodne z brzmieniem podanego powyżej przepisu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 92 ust. 1 utd, w brzmieniu wówczas obowiązującym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie podjął niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz że nie zgromadził i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, a także nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony w uzasadnieniu swojej decyzji, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób staranny i wyczerpujący wyjaśniający motywy zapadłego rozstrzygnięcia, co odpowiadało dyspozycji treści art. 107 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w środku prawnym podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 kpa oraz art. 92 ust. 1 utd, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa, podczas gdy jest ono zgodne z brzmieniem powołanego wyżej przepisu. Należy stwierdzić, że wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym spowodowało kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonując wyboru treści rozstrzygnięcia związany jest wykazem tych rozstrzygnięć, określonym w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 i § 2 kpa. A zatem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w omawianym przepisie, czyli w szczególności nie może zmieniać ani modyfikować uregulowań ustawowych. Jeżeli organ odwoławczy uznałby, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, to powinien utrzymać ją w całości w mocy. Jeżeli natomiast uznaje tak jak w rozpoznawanej sprawie - co wynika z uzasadnienia decyzji, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) były przy obliczaniu kary pieniężnej uwzględnione nieprawidłowo, powinien uchylić całą decyzję i o karze orzec na nowo, bowiem pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu, jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, wadliwa jest sentencja decyzji organu II instancji, zgodnie z którą organ "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł". Tak brzmiąca sentencja sugeruje, że decyzja organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie albo nie była przedmiotem kontroli, albo jest niezgodna z prawem. Tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ poczynił odmienne ustalenia w przedmiocie naruszeń Ip. 10.2, Ip. 11.4 ust. 1, 11.2 ust. 1, Ip. 11.2 ust. 4 załącznika do utd. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny, a także nie może wynikać z uzasadnienia decyzji. Decyzja, o czym mowa wprost w art. 107 § 1 kpa, składa się m.in. z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc nie jest dopuszczalne, aby rozstrzyganie o prawie lub obowiązku konkretnego podmiotu posiadającego interes prawny w danym postępowaniu dokonywało się w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie temu celowi ono służy. Uzasadnienie nie załatwia sprawy administracyjnej, a jedynie służy wyjaśnieniu przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 92 ust. 1 utd, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno zatem obejmować wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ppsa należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona oprócz sformułowania tego zarzutu nawet nie usiłowała wykazać poprzez jego uzasadnienie, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogły mieć w sprawie ewentualne uchybienia w zakresie naruszenia ww. przepisów postępowania. NSA nie jest upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań, co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania również nie może być uznany za zasadny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).