VII SA/Wa 2448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Przedmiotem skargi L. J. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. znak: [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 5 lipca 2011 r. L. J. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. Kwestionowana decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku inwestora – M. Spółki z o.o. w P. Decyzją tą organ -działając na podstawie art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane)- udzielił ww. Spółce pozwolenia na użytkowanie hali magazynowo - biurowej z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w części obejmującej etap I oraz pompowni wód pożarowych, zbiornika wody pożarowej, pompowni wód deszczowych, placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych, dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki, urządzeń instalacyjnych do podczyszczenia wód opadowych i rozsączania, zlokalizowanych na działkach przy ul. G. w B., gmina S. Wnosząc o unieważnienie wskazanego aktu administracyjnego skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Po zapoznianiu się z żądaniem L. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie znak: [...], którym -na podstawie art. 61a k.p.a.- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...] czerwca 2011 r. znak jw. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzi od strony postępowania. Podał następnie, że wnioskodawczyni nie była stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. Inwestycja, której dotyczy to pozwolenie realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2009 r., zmienionej następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. i zrealizowana została bez istotnych odstępstw. Oznacza to, że przed organem powiatowym nie toczyło się postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji przedmiotowej w sprawie, w którym to wnioskodawczyni byłaby stroną. Dalej organ wskazał na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wyjaśnił, iż zgodnie z jego brzmieniem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W konsekwencji organ stwierdził, że L. J. nie ma interesu prawnego w sprawie i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym należało orzec w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu na ww. postanowienie L. J. wskazała, iż ma interes prawny w sprawie i wynika on m.in. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wskazanego zażalenia, postanowieniem z [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienie Główny Inspektor podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie przez organ I instancji. Podał, że kwestionowana decyzja PINB [...]z [...] czerwca 2011 r. wydana została w oparciu m.in. o art. 59 ustawy – Prawo budowlane. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do Prawa budowlanego poprzez dodanie do art. 59 nowego ustępu (ust. 7) w następującym brzmieniu: stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Tym samym procedowanie w trybie art. 59 ogranicza zakres podmiotowy postępowania tylko i wyłącznie do inwestora. Jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu odbywa się na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. I dalej, Główny Inspektor stwierdził, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa podmioty, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i które tym samym skutecznie mogą żądać wszczęcia postępowania, czy też kwestionować zapadłe w nim rozstrzygnięcie. L. J. nie mogła uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie była inwestorem obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem. Jednocześnie, Główny Inspektor wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt, decyzja z [...] czerwca 2011 r. została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., zmienionej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2010 r. Z protokołu obowiązkowej kontroli z 26 maja 2011 r. wynika, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na koniec, GINB odnosząc się do treści zażalenia wskazał, iż podniesione w nim argumenty pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. skarżąca – L. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, iż "stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa". W uzasadnieniu skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała przede wszystkim na to, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy wprost tylko sytuacji wydawania pozwolenia na użytkownie, tj. postępowania zwykłego prowadzonego w tym przedmiocie, nie dotyczy natomiast postępowania nadzwyczajnego, w tym stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów przewidziane w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (do jednej tylko strony – inwestora), jest skutkiem i wynikiem prawidłowego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora – tak jak w przedmiotowej sprawie. Inwestor nie wykonał bowiem wzdłuż działki skarżącej pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, za to wykonał samowolnie zjazd oraz część obiektów towarzyszących inwestycji głównej nie posiadając warunków zabudowy na te obiekty. Konkludując skarżąca stwierdziła, iż ocena organów, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony, jest oceną wadliwą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 6 lutego 2012 r. uczestnik postępowania – M.Spółka z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...]z [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy orzekające, iż żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku prawidłowego działania inwestora, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2009 r., zmienioną następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. (obie wymienione decyzje wydane zostały przez Starostę [...]). Organ odwoławczy miał także na względzie, że z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 26 maja 2011 r. a poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika, aby inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami. Organ odwoławczy orzekając w sprawie kierował się także tym, iż postępowanie nieważnościowe może się toczyć z wniosku, ale wniosek ten musi pochodzić od strony. Sąd tak dokonaną ocenę organu odwoławczego (w świetle stanu faktycznego i prawnego) w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany jest ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe. Następnie zaznaczyć należy, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie -w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym zweryfikowania interesu prawnego skarżącej) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, wbrew treści skargi, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 146/10, Lex nr 597292), w którym to na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że użyty w tym przepisie "zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.". Z tego też powodu Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu skargi podniesionego w ww. kwestii. Dalej, dostrzec należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć jednak zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. I dalej w tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie"- interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2010/09, Lex nr 838818), w którym to przyjął, iż omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07 i z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08. Stanowisko takie zostało także przytoczone w uzasadnieniu skargi przez pełnomocnika skarżącej, jednakże -w ocenie Sądu- wbrew treści skargi w sprawie nie wystąpiła sytuacja wyłączająca zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Podzielając przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości Sąd zauważa, iż prowadząc wstępne postępowanie w związku z wnioskiem skarżącej dotyczącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] czerwca 2011 r., organ winien był (rozważając przymiot strony wnioskodawczyni) wyjaśnić, czy sporna decyzja jest wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej bowiem sytuacji przymiot strony w sprawie przysługiwałby jedynie temu inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w takim też zakresie organ odwoławczy dokonał niezbędnych ustaleń i w ich świetle miał pełne podstawy do zastosowania ww. regulacji prawnej (i w efekcie utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego w oparciu o ww. art. 61a § 1 k.p.a.). Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora, znajdujących swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, bezspornie wynika, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]była wynikiem prawidłowego działania inwestora, tj. Spółki M. Decyzja ta dotyczy bowiem inwestycji realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...][...] grudnia 2009 r. Nr [...], zmienionego następnie decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. W stosunku do tej inwestycji nie zostało wszczęte postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego, a z protokołu kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tj. przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego) wynika, iż inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę. Zatem, akta sprawy nie wskazują na to, aby kwestionowane przez skarżącą pozwolenie na użytkowanie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, czy w trybie art. 48, czy też w trybie art. 51 Prawa budowlanego). Dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę i w jego treści zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stosując się do tego warunku inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie i w wyniku takiego zachowania się tego podmiotu zapadła kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja. Wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego), dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało więc odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Konkludując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało przyjąć, iż krąg stron postępowania jest ograniczony jedynie do inwestora oraz, że skarżąca nie mogła skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego. Warto w tym miejscu dodać, iż omawiany przepis art. 59 ust. 7 został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana już po dniu wejścia w życie tej ustawy. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.