II OSK 1494/12

Dnia 4 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 12/12 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezgodności wykorzystania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę wniesioną przez L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezgodności wykorzystania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący L. S. zażądał od Burmistrza B. wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. i ogłoszonym w [...], działka nr [...] położona w mieście B. przy ul. P. znajduje się na terenie oznaczonym PS przemysł i składy. Paragraf 1 punkt 10 planu posiada następujący zapis: "Tereny, dla których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy. Na terenach tych zakazuje się budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie oraz remontów generalnych, wymagających wydania pozwolenia na budowę. Na obszarze strefy ochrony układu urbanistycznego dopuszcza się odstępstwa od ustaleń planu dotyczących linii zabudowy i parametrów układu komunikacyjnego – za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zarządcy drogi". Paragraf 3 Funkcje terenu, Punkt 23. PS – przemysł, składy. Podpunkt e) posiada następujący zapis: zakazuje się lokalizacji obiektów mieszczących w sobie funkcję mieszkaniową z wyjątkiem lokali wynikających z potrzeb technologicznych (np. stały nadzór); Plan Przestrzennego Zagospodarowania B. obowiązujący do końca roku 2003 przewidywał, że teren działki [...] oznaczony był symbolem "[...]. Adaptacja z możliwością zmiany profilu świadczonych usług lub przekształcenia się w inną firmę". W związku z powyższymi zapisami planów, budownictwo zagrodowe na tym terenie oraz prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni jest sprzeczne z zapisami zarówno poprzedniego, jak i obowiązującego Planu Przestrzennego Zagospodarowania Miasta B.". Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o tej treści skarżący wywodził z tego, że był uprawniony do zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w dniu [...] sierpnia 2011 r., dotyczących sąsiedniej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], w tym zgodności jej wykorzystania na cele określone w planie miejscowym Miasta B.. Uzyskane zaświadczenie miało stanowić dowód w postępowaniach wywołanych wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg na ww. decyzje. Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. odmówił L. S. wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, wskazując, że żądanie wnioskodawcy nie ma umocowania w obowiązującym prawie. W ocenie organu, jedynymi zaświadczeniami z zakresu planowania przestrzennego i budownictwa, wydawanymi przez burmistrza miasta, są: zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 217 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, regulowane przepisami działu VII K.p.a., ma charakter odmienny niż ogólne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów oraz innych zbiorów danych. Zatem jeżeli z treści planu miejscowego Miasta B. nie wynikają informacje, potwierdzenia których żądał L. S., to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Organ odwoławczy podniósł, że treść planu miejscowego, będącego przepisem powszechnie obowiązującego prawa, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Zwrócił również uwagę, że skoro przewidywane jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego lub taka skarga została już wniesiona, to kwestia, której zaświadczenia domaga się wnioskodawca, ma charakter sporny, co oznacza, że wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez zainteresowanego nie jest możliwe. Skargę na powyższe postanowienie wniósł L. S.. Oddalając skargę na przedmiotowe postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że istotą żądania skarżącego jest zaświadczenie potwierdzające, że sposób zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] jest sprzeczny z postanowieniami planu przestrzennego zagospodarowania B., obowiązującego do końca 2003 r. oraz obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. Sporządzenie żądanego przez skarżącego zaświadczenia wymagałoby zatem analizy treści odpowiednich przepisów obu planów i dokonania przez organ oceny, czy wskazane przez skarżącego zamierzenia inwestycyjne są sprzeczne z tymi przepisami. Tymczasem rolą zaświadczenia jest jedynie potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego. Sąd przypomniał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, jest publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jego treść jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Zatem skarżący, chcąc jedynie potwierdzić treść planów miejscowych, mógł w tym celu sięgnąć po odpowiednie wojewódzkie dzienniki urzędowe, w których zostały opublikowane plany stanowiące przedmiot jego zainteresowania. Zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro treść zaświadczenia miała posłużyć jako dowód w sprawie wszczętej ze skargi L. S. na decyzje organu właściwego w sprawach budowlanych, to kwestia objęta żądanym zaświadczeniem ma charakter sporny. Podzielił również w całości argumentację organu odnoszącą się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W ocenie Sądu, błędnym było natomiast stanowisko organu, że obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie przypadków określonych w art. 48, 49b i art. 71 Prawa budowlanego, jednakże uchybienie – wobec przytoczonych argumentów przemawiających za odmową wydania zaświadczenia - nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący L. S.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zażądał jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 217 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zaświadczenia wydanego przez Burmistrza B. w trybie art. 217 K.p.a. Uzasadniając powyższe, skarżący wskazał, że skierował swój wniosek o wydanie zaświadczenia do właściwego organu administracji, jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie był kwestowany przez organ, nie istnieją też żadne okoliczności przemawiające za faktem braku możliwości wydania zaświadczenia o określonej treści, co oznacza, że w sprawie nie zaistniała żadna okoliczność, która mogłaby uzasadnić odmowę wydania zaświadczenia. Zadaniem skarżącego, najważniejszą i zupełnie pominiętą przez Sąd okolicznością w sprawie był fakt, że to Burmistrz B. jest organem upoważnionym do interpretacji zapisów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to on jest właściwy do określania wykładani zapisów tego aktu. Zatem chcąc uzyskać wyjaśnienie, czy na działce [...] w B. dopuszczalnym jest w świetle uprzednio i aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni oraz lokalizowanie w tym gospodarstwie pomieszczeń mieszkalnych, słusznie skarżący zwrócił się do Burmistrza B., który jako "twórca" prawa, znając stan prawny ustalony przez organ na danym terenie - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - nie musiał w związku z tym niczego rozstrzygać. Skarżący uznał za nieprawidłowy pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, który następnie został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dotyczący niedopuszczalności wydawania zaświadczeń w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego i nie podlega udostępnianiu w formie zaświadczeń. W ocenie skarżącego, skutkiem takiego stanowiska jest niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień skarżącego jako podmiotu prawa narażonego na negatywne konsekwencje naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego przez posiadaczy nieruchomości sąsiednich. Ponadto skarżący podkreślił, że żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wskazują, jakie fakty bądź okoliczności mogą być przedmiotem zaświadczenia wydawanego w trybie art. 217 K.p.a. W jego ocenie przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, w myśl którego przy wydaniu zaświadczeń organ nie może o niczym rozstrzygać, nie znajduje w chwili obecnej żadnego praktycznego umocowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 217 K.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSA i wsa z 2006 r., nr 2 poz. 64 oraz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2284/10). Zaświadczenie nie może zatem rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, nie może on przesądzać w formie zaświadczenia tych spornych kwestii. Prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł właśnie o rozstrzygnięcie w zaświadczeniu spornej kwestii. Stąd też organy obu instancji zasadnie odmówiły wydania skarżącemu zaświadczenia o wnioskowanej treści. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzygnięcie, że prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni oraz lokalizowanie w tym gospodarstwie pomieszczeń mieszkalnych jest sprzeczny z postanowieniami planu przestrzennego zagospodarowania B., obowiązującego do końca 2003 r. oraz obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. Sporządzenie żądanego przez skarżącego zaświadczenia wymagałoby zatem analizy treści odpowiednich przepisów obu planów i dokonania przez organ oceny, czy wskazane przez skarżącego zamierzenia inwestycyjne są sprzeczne z tymi przepisami. Bez znaczenia jest podnoszony przez skarżącego fakt, że Burmistrz B. jest organem upoważnionym do interpretacji zapisów przedmiotowego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego i to on jest właściwy do dokonania ich wykładani. Wyjaśnienie, czy na działce [...] w B. dopuszczalne jest w świetle uprzednio i aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni oraz lokalizowanie w tym gospodarstwie pomieszczeń mieszkalnych może nastąpić w postępowaniu jurysdykcyjnym w konkretnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.