II SA/Op 513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. A Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z 12 sierpnia 2011 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono decyzję Starosty Strzeleckiego z 15 kwietnia 2011 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z 1 grudnia 2010 r., nadanym na poczcie 2 grudnia 2010 r., B S.A. w [...] wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Strzeleckiego, nr [...] z dnia 7 kwietnia 2010 r. udzielającą C Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę, która następnie została przeniesiona na rzecz A Sp. z o.o. w [...] na podstawie decyzji Starosty Strzeleckiego z 26 kwietnia 2010 r., nr [...]. Wnioskodawca jako podstawę prawną podania o wznowienie postępowania podał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 152 § 1 K.p.a. Uzasadniając zachowanie terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Spółka B podniosła, że o fakcie wydania pozwolenia na budowę dowiedziała się 12 listopada 2010 r., gdy z Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich otrzymała korespondencję wraz z dokumentami wykazującymi wydanie takiej decyzji, przy czym miało to miejsce w czasie postępowania z jej wniosku o ustanowienie służebności przesyłu, której uczestnikami są A i D Sp. z o.o. w [...]. Postanowieniem z 22 grudnia 2010 r. Starosta Strzelecki działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego decyzją ostateczną nr [...], z dnia 7 kwietnia 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono C Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dwóch magazynów odpadów drzewnych, dwóch budynków skrawalni, budynku ostrzalni, budynku zaklejania wiórów, hali produkcyjno – magazynowej, placu surowca, trzech zbiorników wody przeciwpożarowej, linii zasilania energetycznego oraz fundamentów technologicznych wraz z instalacjami przemysłowymi pod filtry powietrza, wialnię wiórów, sortowniki wiórów, kotła olejowego prasy, suszarni, bunkra wiórów, kotłowni odpadów drzewnych, transporterów poprzecznych, korowarki, załadunku drewna i odbioru kory, przy ulicy [...] w [...] na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wymienione pozwolenie na budowę zostało następnie przeniesione decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego nr [...], z dnia 26 kwietnia 2010 r., na rzecz A Sp. z o.o. w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, ze wnioskodawca zachował termin z art. 148 § 1 K.p.a. i zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż przez teren planowanej inwestycji przebiega rurociąg odprowadzający wody kopalniane z E, a stanowiący własność Spółki B. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2011 r. B S.A. uzupełniając podanie o wznowienie postępowania wskazało, iż organ I instancji winien wznowić postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Decyzją z 15 kwietnia 2011 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Strzelecki działając na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie wznowione na wniosek B S.A. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z 7 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że wnioskodawca nie zachował terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ D Sp. z o.o. w [...] poinformowała B S.A. o planowanym zamierzeniu budowlanym pismem z 8 lipca 2010 r. Rozważając wyczerpanie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. organ I instancji doszedł do wniosku, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, ani nie ma miejsca sytuacja, w której decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Organ przyjął, że wskazane przez wnioskodawcę działki nr [...] i [...] stanowiące drogę dojazdową do działki [...] nie stanowią terenu inwestycji, więc nie znajdują się w wyznaczonym w decyzji o pozwoleniu na budowę obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Odwołanie od tej decyzji Starosty Strzeleckiego złożyła B S.A. w [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia i wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją z 12 sierpnia 2011 r. Wojewoda Opolski uchylił akt I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania poczynając od wniosku złożonego w piśmie z 1 grudnia 2010 r. Organ odwoławcze podniósł, że F Sp. z o.o. w [...] (właściciel nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę) ustanowiła, na rzecz B S.A. nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność gruntową polegającą na prawie dostępu do pasa gruntu szerokości 8 metrów, biegnącego nad podziemnym rurociągiem odprowadzającym wody kopalniane z E na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Biegnący po tych działkach rurociąg jest tylko częścią instalacji, której dalszy odcinek biegnie po innych działkach, tj. [...], [...], [...] oraz [...]. Działki nr [...], [...], [...] oraz [...], które zostały zakupione przez F Sp. z o.o. w [...] od Gminy Strzelce Opolskie nie zostały obciążone umowną służebnością przesyłu. Wojewoda odnotował, że zdaniem wniskodawcy przebieg trasy rurociągu znajduje się na obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, co oznacza, że posiada status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz, że jej udział w obu postępowaniach prowadzonych w sprawie wydania pozwolenia na budowę na rzecz C Sp. z o.o. w [...], a następnie przeniesienia tego pozwolenia na budowę na A Sp. z o.o. w [...] był konieczny z uwagi na istniejącą potrzebę należytego zabezpieczenia uzasadnionych interesów prawnych i gospodarczych B S.A. Dalej Wojewoda Opolski zważył, że postanowieniem z 22 grudnia 2010 r. Starosta Strzelecki, powołując się na art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Strzeleckiego nr [...] z 7 kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wnoszący podanie o wznowienie postępowania wskazał na istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) a to, że B S.A. jest właścicielem rurociągu, który znajduje się w terenie objętym obszarem oddziaływania inwestycji, oraz na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu), w szczególności brak uzgodnień dotyczących proponowanej zmiany przebiegu trasy rurociągu. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Wojewoda Opolski omówił przepisy postępowania zawarte w art. 145 § 1, 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 , art. 151 § 1 oraz 105 § 1 K.p.a. W oparciu o te przepisy przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz stwierdzenia, że wnoszący uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej bada zatem w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie, w której żąda wznowienia. Następuje to również w przypadku, gdy wnioskodawca podnosi także inne przesłanki skutkujące wznowieniem postępowania. W przypadku uznania, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania organ przyjmuje, że nie wystąpiła w sprawie podstawa do wznowienia postępowania, wymagana do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewoda dalej podniósł, że organ I instancji mimo uznania, że B S.A. nie jest właścicielem, wieczystym użytkownikiem lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, prowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w zakresie podniesionych przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., co stanowiło naruszenie wskazanych przepisów. W toku postępowania nie zweryfikowano twierdzeń wnioskodawcy że przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, winien jej przysługiwać z tytułu wieczystego użytkowania działki nr [...], gdyż znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. W aktach sprawy brak jest dowodu dokonania ustaleń przez organ I instancji w tej kwestii, w szczególności nie poczyniono ustaleń czy działka w związku ze swoim położeniem znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Nie oceniono też, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z 7 kwietnia 2010 r., z tej przyczyny, że jest właścicielem odrębnego od gruntu przedmiotu własności, a to rurociągu odprowadzającego wody kopalniane z E. Również w tej kwestii organ I instancji nie dokonał ustaleń i analizy stosownych przepisów, zauważył Wojewoda, co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego zwrócono uwagę, że wnioskodawca podnosił, iż przysługuje mu przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty Strzeleckiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z 7 kwietnia 2010 r. oraz w sprawie zakończonej decyzją Starosty Strzeleckiego nr [...] z 26 kwietnia 2010 r. przenoszącej to pozwolenie na budowę. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji przeprowadził jedynie postępowanie w zakresie decyzji nr [...] z 7 kwietnia 2010 r. W konsekwencji nie rozpatrzył wniosku w całości. Reasumując zdaniem Wojewody, Starosta Strzelecki nie dokonał pełnej analizy prawnej i faktycznej sprawy wszczętej podaniem o wznowienie postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Wojewody Opolskiego złożył A Sp. z o.o. w [...]. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 148 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., wyrażający się brakiem ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, że Starosta Strzelecki podejmując 11 grudnia 2010 r. postanowienie o wznowieniu postępowania nie wiedział o istotnym dla sprawy fakcie, iż B S.A. w dacie składania podania o wznowienie postępowania znała okoliczność, iż D Sp. z o.o. w [...] pismem z 8 lipca 2010 r. informowała o uzyskaniu pozwoleń na budowę i okoliczność tą potwierdziła w kolejnym piśmie z 30 lipca 2010 r. Oba pisma D zostały doręczone Spółce B. Zatem najpóźniej 14 lipca 2010 r. B S.A. powzięły wiadomość o istnieniu okoliczności mogącej być podstawą oparcia podania na przepisie 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca zarzuciła, że to na stronie wnioskującej o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Tymczasem B S.A. w toku sprawy z wniosku o wznowienie postępowania nie udowodniła w żaden sposób, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedziała się w listopadzie 2010 r. Strona skarżąca zacytowała w uzasadnieniu skargi ponadto szereg orzeczeń sądów administracyjnych i ostatecznie podniosła, że Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu przekroczenia przez B S.A terminu z art. 148 § 2 K.p.a., co w konsekwencji stanowi też naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z 8 lutego 2012 r. uczestnik postępowania B S.A wniosła o oddalenie skargi odwołując się do argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji. W toku postępowania sądowego Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt [...] Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich, w tym zwrotnego potwierdzenia odbioru dotyczącego odpowiedzi na wniosek o ustanowienie służebności przesyłu, którego załącznikami było pismo D Sp. z o.o. w [...] z 30 lipca 2010 r. i decyzja Starosty Strzeleckiego z 26 kwietnia 2010 r. o przeniesieniu na rzecz A Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę nr [...] z 7 kwietnia 2010 r., wydanego na rzecz C Sp. z o.o. w [...]. Z tego pocztowego potwierdzenia odbioru wynika, że wymienioną korespondencję doręczono B S.A. w dniu 12 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Na początku trzeba zważyć, że w sprawie występuje potrzeba oceny dwóch istotnych zagadnień procesowych. Po pierwsze procedura wznowienia postępowania administracyjnego prowadzona na podstawie art 145 i następnych K.p.a., a po drugie zagadnienie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli podstawa faktyczna i prawna do wydania decyzji kasacyjnej. Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 K.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dlatego w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Badanie przyczyn wznowienia następuje dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 K.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 K.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r. i sygn. akt I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. Odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania. Wymaga podkreślenia, że do odmowy wznowienia postępowania w związku z niedochowaniem terminu przewidzianego w przepisie art. 148 K.p.a. nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość wcześniejszego dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia, lecz trzeba dowieść, że wiedziała ona o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Admistracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, LEX nr 595668). Co się tyczy drugiej części postępowania o jakiej mowa w art. 149 § 2 K.p.a. wskazać należy, że granice tego postępowania rozpoznawczego wyznacza sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ w toku tego postępowania nie jest jednak związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu nie ma jednak podstaw prawnych do pominięcia dotychczasowych ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu zwykłym, jeżeli zostały one oparte na niekwestionowanych dowodach. Fakt wznowienia postępowania nie pociąga bowiem za sobą konieczności przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Konieczność taka zaistniałaby dopiero wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwykłego został skutecznie zakwestionowany. We wznowionym postępowaniu strony mają jednak prawo zgłaszać nowe wnioski dowodowe, prezentować swoje stanowisko w sprawie, a organ zobowiązany jest do dokonania oceny całości materiału dowodowego W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 K.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Co do drugiego zagadnienia trzeba rozpocząć od uwagi, że przepis art. 138 § 2 K.p.a od 11 kwietnia 2011 r. uległ istotnej zmianie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., lecz w brzmieniu obowiązującym po zmianie dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści powołanej regulacji wskazać zatem należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że jest ono nawiązaniem do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Pozostaje poza sporem, że wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. nakazujący dokonywanie oceny oraz udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy obu instancji obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić przy tym trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zaznaczyć ponadto należy, że wyrazem podejmowanych przez organy działań w postępowaniu wyjaśniającym, a także dokonanej oceny winno być uzasadnienie decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie ustaleń stanu faktycznego powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Porównanie tych uwag ogólnych z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej nakazuje przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z 12 sierpnia 2011 r. nie narusza przepisów postępowania, nie tylko wskazanych w skardze, ale także art. 138 § 2 K.p.a. Treść skargi została zresztą tak skonstruowana, że stanowi zestawienie tez orzeczeń sądów administracyjnych, które formułowano w innych stanach faktycznych tamtych spraw. Dlatego jedyny zarzut jaki podniesiono na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, to zarzut przekroczenia przez B S.A. terminu z art. 148 § 2 K.p.a., który – zdaniem skarżącego – nie został zweryfikowany, a to w konsekwencji oznacza naruszenie dalszych przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Należy zważyć, że postępowanie administracyjne winno toczyć się zawsze z właściwymi stronami postępowania. Nadzwyczajna procedura wznowienia postępowania nie zmienia reguł określenia strony w rozumieniu 28 K.p.a. lub – jak w tej sprawie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane. Ten ostatni przepis musi być zastosowany skoro wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego podmiot oznaczył je jako sprawa o pozwolenie na budowę. Nie jest dlatego możliwe ograniczenie stron sprawy o wznowienie postępowania do podmiotów prawa wskazanych w podaniu wniesionym na podstawie art. 148 § 1 K.p.a. w zw. np. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem Starosta Strzelecki już w postanowieniu z 22 grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. ograniczył krąg zainteresowanych do składającego podanie B S.A. i A Sp. z o.o. w [...]. Z postanowienia o wznowieniu postępowania, ani z decyzji I instancji nie wynikało przy tym dlaczego Starosta Strzelecki zawęził krąg stron, mimo, ze zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy, przy tym pamiętać o wyjątku przewidzianym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Akta sprawy administracyjnej nie zawierają wypisu z rejestru gruntów spornych działek, ani mapy geodezyjnej np. do celów projektowych, które pozwoliłyby organowi odwoławczemu, a po wniesieniu skargi sądowi, na kontrolę ustaleń poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Jeżeli nawet organ I instancji korzystał z takich dokumentów zawartych w aktach pozwolenia na budowę, to nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem do zasad kognicji sądu administracyjnego przewidzianych w zacytowanych wyżej przepisach P.p.s.a. należy dodać przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), przy tym akta sprawy przedstawiane są w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. Dlatego, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd ocenia sprawę tylko na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy administracyjnej. Stąd też konieczność szczególnej dbałości organów o takie prowadzenie czynności postępowania dowodowego, aby lektura decyzji i dowodów, na których ją oparto nie nasuwała wątpliwości, ani nie wymagała domyślania się przez sąd na jakich okolicznościach faktycznych i dokumentach oparto rozstrzygnięcie. Słusznie organ odwoławczy zarzuca decyzji I instancji brak jakichkolwiek ustaleń co do usytuowania inwestycji, a w konsekwencji ustaleń możliwości kontroli prawidłowości określenia obszaru oddziaływania obiektu. O ile zasada dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. wymaga – w ramach ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy czynienia koniecznych ustaleń faktycznych, o tyle nie może to być regułą wówczas, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich stron, albo w sposób, jaki przepis art. 138 § 2 K.p.a. w obecnym brzmieniu określa jako sytuację, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego nawiązując do ustaleń I instancji co do braku zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. trzeba zważyć, że Starosta Strzelecki nie poczynił żadnych ustaleń co do dnia dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. przez wnioskodawcę. Powołano się na pisma D Sp. z o.o. w [...] z 8 lipca 2010 r. oraz kolejne z 30 lipca 2010 r., w których użytkownik wieczysty wymienionych w piśmie działek wzywa do zapłaty B S.A. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez użytkowanie spornego rurociągu oraz wymieniając 4 działki gruntu informuje, że planowana jest tam inwestycja, a "inwestor otrzymał pozwolenie na budowę". Dalsza treść obu pism D Sp. z o.o. w [...] nie wskazuje organu, daty, numeru ani przedmiotu pozwolenia na budowę, który umożliwiłby identyfikację tej decyzji. Takim zapisem wnioskodawca przeciwstawia twierdzenie, że o pozwoleniu na budowę z 7 kwietnia 2010 r. dowiedział się w postępowaniu cywilnym o ustanowienie służebności przesyłu, gdy w ramach wymiany stanowisk procesowych otrzymał kopię decyzji Starosty Strzeleckiego z 26 kwietnia 2010 r. odwołującej się do decyzji z 7 kwietnia 2010 r. Te twierdzenia wnioskodawcy organ I instancji nie zweryfikował, przy czym sięgnięcie do akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich potwierdza wywody B S.A. w tej kwestii (k-173 i k-182 akt [...]). Trzeba też wskazać na okoliczność przekształceń podmiotowych jakie nastąpiły po wydaniu pozwolenia na budowę. Niezależnie od przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (należy tu zwrócić też uwagę na przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego) podmioty wchodzące w krąg potencjalnych stron postępowania ulegały przekształceniom. Organ I instancji nie zajmuje się w ogóle tym zagadnieniem, a akta sprawy nie zawierają dokumentów wykazujących podmiotowość uczestników postępowania. Dokumenty zawarte w aktach (wypisy z aktu notarialnego, odpisy z ksiąg wieczystych) zostały złożone przy kolejnych pismach procesowych, nie są uwierzytelnione i nie są wynikiem aktywności dowodowej I instancji. Dowody te powiązane z zapisami akt [...] wskazują co najwyżej, że nie istnieje już firma pod nazwą F Sp. z o.o. w [...], na którą wydano pozwolenie na budowę. Akta sprawy administracyjnej nie wykazują przekształceń lub aktów założycielskich w oparciu, o które powstała D Sp. z o.o. w [...], ani A Sp z o.o. w [...]. Co do tej ostatniej nie ma żadnych uwierzytelnionych lub oryginalnych dokumentów, poza pełnomocnictwem dla radcy prawnego, wykazujących osobowość prawną i zasady reprezentacji. Istnienie odpisu z KRS przedłożonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie sanuje tego braku postępowania administracyjnego skoro, jak już podkreślono, sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, bo nie jest kolejną instancją rozpoznającą sprawę administracyjną. W postępowaniu pominięto prawdopodobnie udział Skarbu Państwa, gdyż F Sp. z o.o. w [...] nabywała prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości Skarbu Państwa. Wymaga to jednak szczegółowych ustaleń w ramach badania kręgu stron postępowania – jak wyżej zaznaczono – przy uwzględnieniu obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie może też umknąć organom okoliczność złożenia przez B S.A. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 26 kwietnia 2010 r. W postępowaniu administracyjnym nie powinny się toczyć jednocześnie sprawa o stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania co do tego samego aktu. Reasumując, przebieg postępowania przed organem I instancji uzasadniał uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Wojewody Opolskiego mimo pewnych uchybień w zakresie wskazania wszystkich okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wymienienia danych postanowienia z 22 października 2010 r., przy korzystaniu z trybu art. 142 K.p.a., powinna pozostać w obrocie prawnym. Z tych względów skarga podlegała z mocy art. 151 P.p.s.a. oddaleniu