II GSK 973/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1074/11 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od S. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 915 (dziewięćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji. 1.1.Wyrokiem z 29 lutego 2012r. sygn. akt: VIII SA/Wa 1074/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2011r. Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.2.Sąd I instancji podał, że 15 maja 2009r. L. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2009r. Dnia [...] listopada 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009r. w łącznej wysokości 5.734,52 zł. Odbiór decyzji potwierdziła 4 grudnia 2009r. S. K.-żona L. K. Płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. W dniu 5 maja 2010r. S. K. złożyła do organu odpis skrócony aktu zgonu z 12 października 2009r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł 9 października 2009r. i oświadczyła, że pobrała pieniądze z konta bankowego. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez S. K. środków finansowych przyznanych L. K. a następnie wezwał S.K. do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności przekazanych na rachunek bankowy jej męża. Decyzją z [...] lipca 2011r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez S. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 5.734,52 zł. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na śmierć strony postępowania – L. K. - decyzja przyznająca mu wnioskowane przez niego płatności nie mogła zostać prawidłowo doręczona, a zatem należy ją traktować jako nieistniejącą i niewywołującą skutków prawnych. Zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, iż z uwagi na sytuację materialną nie może zwrócić całości pobranej kwoty. Wnosi więc o odstąpienie od naliczania odsetek oraz wyrażenie zgody na odroczenie spłaty zobowiązania do czasu przyznania płatności bezpośrednich za 2011r. Nadto wskazała, że podejmując kwotę płatności działała w dobrej wierze, bowiem pozostawała z mężem we wspólnocie majątkowej, a po jego śmierci samodzielnie prowadzi gospodarstwo. Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2011r. działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- K.p.a.) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, Nr 227, poz. 1505, z 2009r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010r. Nr 76, poz. 490, dalej- ustawa o ARiMR) którą utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzją z [...] listopada 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał L. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009r., zaś zgon wnioskodawcy nastąpił przed wydaniem tej decyzji. Decyzja nie została stronie skutecznie doręczona. Z uwagi zaś na niedoręczenie wnioskodawcy, decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje zatem sutków prawnych. Organ przyjął, że środki pieniężne - pobrane przez S. K. - zostały przekazane bez podstawy prawnej, zasadnym było zatem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie podkreślono, iż w przypadku śmierci rolnika płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. W przedmiotowej sprawie żona spadkodawcy nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności. Zdaniem organu podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Adresatem decyzji powinna być zatem osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe będąc uprawniona do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Stosownie z kolei do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. W sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia unijnego skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez S. K. nienależnie pobranych płatności. 2.Skarga do Sądu I instancji. 2.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję wniosła S. K. podnosząc, że wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo rolne, które stanowiło przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej. Przyznane przez ARiMR płatności stanowiły majątek wspólny skarżącej i jej męża. Fakt wydania decyzji po śmierci męża zdaniem skarżącej niczego nie zmienia, bowiem płatności dotyczyły 2009r. 2.2.Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. 3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna. 3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podstawą do wydania decyzji przez Prezesa ARiMR był art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR. Jak wskazał organ podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2009r. był art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który to stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z przepisu wynika, iż dotyczy on "rolnika", który złożył wniosek o przyznanie płatności. Art. 73 ust. 1 i 3 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej - w stosunku do tej osoby. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynikało, że środki przyznane L. K. i przelane na jego konto, po jego śmierci, zostały pobrane przez skarżącą. W tym wypadku Skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego spadkobierca, lecz jako osoba trzecia, która to była współwłaścicielem konta bankowego L. K., czy też to posiadała do niego upoważnienie. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego, następuje w stosunku do tych płatności, które zostały uprzednio przyznane na podstawie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy również i to, że decyzja ta winna być decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w indywidualnej sprawie zainicjowanej stosownym wnioskiem. Postępowanie w sprawie o ustalenie może się toczyć w stosunku do adresata decyzji o przyznaniu płatności. Skoro bowiem określonej osobie (wnioskodawcy) zostały udzielone środki finansowe (płatności), to w razie stwierdzenia, że środki te są nienależne, Prezes ARiMR uzyskuje kompetencję do ustalenia ich kwoty, a w konsekwencji do żądania ich zwrotu. Decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy skarżąca była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty. W niniejszej sprawie L. K. był wnioskodawcą i stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której jako stronę postępowania (adresata) wskazał L. K. Bezsporny był fakt śmierci L. K. zatem decyzja Kierownika Biura Powiatowego nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 K.p.a.). W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku L. K. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, decyzji z [...] lipca 2010r., która jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie o płatności bezpośrednie. S.K. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku L. K. o płatności bezpośrednie na 2009r. i nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie z wniosku zostało umorzone, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby. Sprawa zwrotu pobranych przez S. K. środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 K.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lecz uprawnia do wystąpienia ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego. 4.Skarga kasacyjna. 4.1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działający przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a., w zw z: -art. 29 ust. 1 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm.), -art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz (WE) z 2004r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004r. -art. 156§1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 1 lipca 2011r. z uwagi na uznanie , że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. 4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. 5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. 5.3. Zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji pomimo braku przesłanki określonej w art. 156§1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156§1 pkt 1 k.p.a. lecz z przyczyny wskazanej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa). 5.4. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanowił art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że podjęte w tej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji, błędnie przyjmując, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Problem prawny, sprowadza się zatem do kwestii czy art. 29 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowił samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych? Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy-Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanych przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei w ust. 2 tego przepisu o ile określono, że do należności o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacji podatkowej (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 749 ze zm. dalej-O.p.) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania zaległości, to ta część przepisu ma charakter materialny, gdyż odwołuje się do działu III-Zobowiązania podatkowe. Zasięgiem swym obejmuje powstanie zobowiązania podatkowego, a więc od art. 21 do 119 O.p. W sytuacji, gdy w art. 21§1 pkt 1 i 2 O.p. określono -kiedy powstaje zobowiązanie podatkowe, a do niego zaliczono zaistnienie zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiążę powstanie takiego zobowiązania. Niewątpliwie, śmierć brata określiła moment poniesienia ciężaru, a więc zwrotu należności ustalonej decyzją przez Agencję a pobranej między innymi przez żyjącą siostrę. Zgodnie z art. 2§2 i 3 O.p. jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w §1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w §2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy-Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności podatkowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustalenie nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Innymi słowy, istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa Agencji w ustaleniu tych kwot w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. 5.5.Trafnie kasator wskazał, że w okolicznościach sprawy, winno się uwzględnić to, że Skarżąca S. K. w chwili śmierci męża była współposiadała gospodarstwo rolne zatem była rolnikiem. Prawidłowo też wywiedziono jej status rolnika z przepisów ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a to art. 7 ust. 1 , który stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, tego roku w którym złożono wniosek o przyznanie płatności. Podstawowymi zatem przesłankami, których spełnienie jest niezbędne do objęcia płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 73/2009 są status rolnika i posiadanie przez niego gruntów. 5.6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Co istotne i co wynika wprost z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca była żoną zmarłego rolnika czyli jego spadkobierczynią, była równocześnie współposiadaczem tego gospodarstwa rolnego a zatem była rolnikiem. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że nie było żadnych podstaw by w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że Skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego spadkobierca jak to uczynił Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku. 5.7. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( JPU i UPO). Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego i że jest to sprawa cywilna rozstrzygana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów dotyczących wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wyrażonych w wyrokach NSA z 29 lutego 2012r. (sygn. akt: II GSK 961/11) oraz z 14 lutego 2013r. (sygn. akt: II GSK 2039/11). Dodać należy, iż poglądu co do tego, że w wyżej opisanych sytuacjach jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym nie podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2211/11) oraz z 20 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2315/11). 5.8. Rację ma zatem kasator, że skoro jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji był zarzut braku drogi administracyjnej w związku z uznaniem, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji w świetle powyższych wywodów zapadło z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uprawniała bowiem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. 5.9. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić powyższą ocenę prawą jak również okoliczność, że S. K. była w chwili śmierci męża współposiadaczem gospodarstwa rolnego i nie utraciła przymiotu rolnika. 5.10.Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. 5.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).