IV SA/Wa 1973/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]- zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.S. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, tj. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w M., stanowiącej wówczas własność J.S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...]października 1978 r. Nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Starosty P. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], albowiem organ stwierdził, ze przy jej sporządzaniu popełnił oczywistą omyłkę pisarską – decyzję o przejęciu nieruchomości wydał na nazwisko "J.S.", mimo, że z wnioskiem o jej przejęcie wystąpił J.S.– właściciel tej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. M.S.– następca prawny J.S., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r. Nie zgadzając się z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi M.S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ nie znalazł podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. M.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ostateczną decyzję Ministra wydaną w tej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 109, 110 i 129 § 2 Kpa oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a., przez nieprzyjęcie, iż decyzja administracyjna może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz, tj. doręczenia decyzji stronie, 2) naruszenie art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 Kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 3) naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez niezastosowanie tych przepisów oraz pominięcie przez organ we wcześniejszych rozstrzygnięciach okoliczności, iż w aktach sprawy brak było dowodu doręczenia stronie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] października 1978 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 478/10 uchylił decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. jak również poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r. w całości dotyczyło osoby J.S.. Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że część dokumentów, w tym zlecenie biegłemu wyceny drzewostanu leśnego z dnia [...] sierpnia 1978 r., operat szacunkowy z dnia [...] września 1978 r., operat szacunkowy z dnia [...] września 1978 r., dotyczą J.S., chociaż jednocześnie dokumenty te mówią o działce nr [...] , o powierzchni [...] ha, której właścicielem był J.S. Ponadto w operacie szacunkowym z dnia [...] września 1978 r. mowa jest o wartości gospodarstwa zapisanego w ewidencji gruntów pod poz. [...], KW [...], położonego we wsi M., stanowiącego własność J.S. zam. [...] gmina P. W tej sytuacji organ winien wyjaśnić, czy faktycznie w tym czasie w [...] pod nr [...] mieszkała osoba o personaliach J.S. (J.S. mieszkał w [...] nr [...]). Sąd zauważył ponadto, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r. została wydana na rzecz J.S. Jednakże postanowieniem Starosty P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], które jest ostateczne, została sprostowana w ten sposób, że dotyczy J.S. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że sprostowanie decyzji wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej postanowieniem o sprostowaniu. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r., na skutek jej sprostowania, wywołuje skutek prawny w stosunku do J.S. Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że organ nie wyjaśnił w toku postępowania nadzorczego, podnoszonej przez skarżącego kwestii doręczenia decyzji jej adresatowi. Zwrócił jednak uwagę, że postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na skutek wniosku złożonego w 2005 roku, w więc po 27 latach od wydania kwestionowanej decyzji i zaistnienie pewnych okoliczności może być udowadniane w sposób pośredni a nie tylko bezpośredni. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r. Realizując wytyczne Sądu, organ ustalił, że w zbiorze meldunkowym oraz archiwalnych księgach meldunkowych nie figuruje J.S., która miałaby zamieszkiwać w 1978 r. w miejscowości [...] pod numerem [...] lub [...]. Na tej podstawie organ przyjął, że we wskazanych przez Sąd dokumentach postępowania zaistniała oczywista omyłka, polegająca na wpisaniu "J.S." zamiast "J.S.". Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego (i Sąd) kwestii doręczenia decyzji z dnia [...] października 1978 r. jej adresatowi (J.S.), organ stwierdził, że w aktach sprawy, z uwagi na upływ czasu od dnia wydania kwestionowanej decyzji, nie zachowało się zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez J.S. Okoliczność ta – w ocenie organu – nie może stanowić o wadliwości decyzji z 1978 r. Postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na skutek wniosku złożonego po 27 latach od wydania kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji zaistnienie pewnych okoliczności może być udowadniane w sposób pośredni, a nie tylko bezpośredni. Minister podkreślił, że na fakt jej doręczenia wskazują pośrednio inne dowody zgromadzone w aktach sprawy, np. protokół zdawczo - odbiorczy działki o nr [...] z dnia [...] października 1978 r., na którym figuruje podpis "S.". Strona nie zakwestionowała tego przejęcia, po wydaniu decyzji nie wniosła żadnych zarzutów i roszczeń odnośnie przedmiotowej nieruchomości. M.S.– następca prawny J.S.– zaskarżył ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. , w całości, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z [...] października 1978 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, tj. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] została prawidłowo doręczona jej adresatowi. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że gdyby w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dowodów doręczeń decyzji z 1978 r., można byłoby domniemywać, że z nieznanych powodów doręczenia te zaginęły. Jednakże skoro w aktach sprawy znajdują się dowody doręczenia tej decyzji innym stronom postępowania, to nieprzekonująca jest argumentacja organu, iż z uwagi na upływ czasu jeden dowód doręczenia zaginął. Zdaniem strony skarżącej wskazywane przez organ dowody pośrednie nie sposób uznać za dowody, które uzasadniałyby przyjęcie, że decyzja została faktycznie doręczona J.S. Ponadto gdyby J.S. otrzymał decyzję skierowaną do "J. S. " to niezwłocznie wystąpiłby z wnioskiem o jej sprostowanie. Brak takiego wniosku wskazuje, w sposób pośredni, że decyzja nie została mu doręczona. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, tj. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej w PBN P., stanowiącej wówczas własność J.S. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W niniejszej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w związku z uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 1999 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 478/10. Organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie doszło do naruszenia prawa, które możnaby zakwalifikować jako rażące. Należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami. Strona skarżąca nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1978 r. dopatrywała się w 1) wydaniu jej na osobę nieistniejącą (J.S.), 2) braku dowodu jej doręczenia J. S. Na obecnym etapie postępowania do rozstrzygnięcia pozostaje, czy kwestionowana decyzja została doręczona J.S., a jeżeli nie – czy jest to przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. "Rażąca wadliwość" o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być domniemywana. W ocenie Sądu należy mieć na względzie, iż nie można jednoznacznie wykluczyć, że dowód doręczenia decyzji o przejęciu nieruchomości J.S. zaginął. Jednakże jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa jest oczywistość jego naruszenia. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić tego faktu, to nie możemy też mówić iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności sprawy. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być ,,widoczne gołym okiem’’, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 roku, syg. akt II SA/Wa 1726/00, LEX nr 51233). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09). W aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru m. in. przez J.S. decyzji z dnia [...] października 1978 r. (wbrew twierdzeniu skargi w aktach sprawy brak jest więcej niż jednego dowodu doręczenia tej decyzji). Jednakże w ocenie Sądu okoliczność ta nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej przez stronę. Bezsporne jest bowiem, że postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej (działki nr [...] o powierzchni [...] ha) położonej w [...] na własność Państwa zostało wszczęte na wniosek J.S. Złożenie wniosku oznaczało, że wolą właściciela było przekazanie nieruchomości rolnej (jej części). W tej sytuacji brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez J.S. decyzji rozstrzygającej w przedmiocie w/w wniosku, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może wywołać oczekiwanych przez stronę skutków. Istotne jest to, że J.S. podpisał protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] października 1978 r. , a więc niejako zaakceptował rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. W aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty, na podstawie których J.S. kwestionowałby fakt przejęcia nieruchomości na własność Państwa, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 1978 r. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie jest uzasadniony, albowiem organ podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, dokonując w tym względzie całościowej analizy zebranego materiału dowodowego sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.