II OSK 1413/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2473/11 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 20 października 2011 r. nr XXV/484/2011 w przedmiocie wyboru ławników oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2473/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ławników. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 30 czerwca 2011 r. do Rady m.st. Warszawy wpłynęło zgłoszenie kandydatury T. W. na ławnika do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zgłoszenie spełniało wszelkie wymagania formalne wskazane w art. 162 § 2 - 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm., dalej jako: "u.s.p."), w związku z czym kandydatura T. W. została umieszczona na karcie do głosowania wśród kandydatów do wnioskowanego sądu - Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wypełniając dyspozycję art. 163 § 2 u.s.p. Rada m.st. Warszawy powołała spośród radnych 7-osobowy Zespół opiniujący kandydatury na ławników sądów powszechnych (dalej, jako: "Zespół"), który dokonał oceny wszystkich zgłoszeń i przed głosowaniem przedstawił na sesji rady swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Kandydatura T. W. była omawiana na posiedzeniu Zespołu w dniu 8 września 2011 r., podczas którego czterema głosami "za" i jednym głosem "wstrzymującym się" Zespół przegłosował negatywną opinię dla zgłoszenia. Jako uzasadnienie wskazał: "brak nieskazitelnego charakteru". Ponadto, na posiedzeniu w dniu 6 października 2011 r. Zespół raz jeszcze, zbiorczo przegłosował swoje stanowisko w stosunku do wszystkich kandydatur, jak wskazała przewodnicząca Zespołu w wystąpieniu przed głosowaniem podczas XXV sesji Rady m.st. Warszawy, Zespół przy opiniowaniu kandydatów zadawał sobie pytanie: "czy chcesz, żeby w twojej sprawie orzekał ten ławnik" i na podstawie informacji, jakie posiadał o danej osobie odpowiadał na pytanie, czy jest to osoba, która powinna zasiadać w składzie orzekającym sądu. Mając na uwadze fakt, że opinia Zespołu nie jest wiążąca dla Rady, przewodnicząca Zespołu zaznaczyła również wyraźnie, iż to Rada dokonuje wyboru kandydatów. W dniu 13 października 2011 r. odbyła się XXV sesja Rady m.st. Warszawy, podczas której zostały poddane pod głosowanie projekty uchwał dotyczące pozostawienia zgłoszeń kandydatów na ławników niespełniających wymagań formalnych bez dalszego biegu oraz dotyczące wyboru ławników do poszczególnych sądów. Zgodnie z postanowieniami art. 160 § 1 u.s.p. głosowanie było tajne. Zapotrzebowanie zgłoszone do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wynosiło 42 ławników, a liczba kandydatów do tego sądu, którzy spełnili warunki formalne i zostali umieszczeni w porządku alfabetycznym na karcie do głosowania wyniosła 46 osób. W głosowaniu tajnym do tego sądu wybrano 41 ławników; pozostali kandydaci nie uzyskali wymaganej liczby głosów, w tym skarżący, który otrzymał 10 głosów. W głosowaniu nad wyborem ławników do tego sądu udział wzięło 48 radnych, z czego oddano 41 ważnych kart z głosami oraz 7 kart nieważnych. Wyniki głosowania ogłoszono podczas dokończenia XXV sesji Rady m.st. Warszawy w dniu 20 października 2011 r. W dniu 25 października 2011 r. do Rady m.st. Warszawy wpłynęło wezwanie T. W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowane uchwałą Rady m.st. Warszawy nr [...] dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych poprzez dokonanie wyboru skarżącego na ławnika. Skarżący domagał się powtórzenia wyboru z udziałem pełnego składu rady oraz wyeliminowania głosów nieważnych. Rada m.st. Warszawy nie podejmowała uchwały w sprawie odpowiedzi na wezwanie T. W. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 30 listopada 2011 r. do Rady m.st. Warszawy wpłynęła skarga T. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W skardze T. W. podkreślił, że zaskarża omawianą uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") wskutek negatywnej opinii Zespołu opiniującego, co doprowadziło do niewybrania skarżącego na ławnika. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. będącym uzupełnieniem złożonej skargi pełnomocnik przyznany skarżącemu z urzędu domagał się uznania, niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem z uwagi na to, że od daty jej podjęcia do daty wydania orzeczenia sądowego upłynął ponad rok (art. 94 § 2 u.s.g.). Jednocześnie zarzucił naruszenie: - art. 182 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącego do uczestniczenia w wymiarze sprawiedliwości poprzez niezapewnienie uczciwych wyborów na ławnika zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 Konstytucji RP oraz ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych, - art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Zespół opiniujący negatywnej opinii o skarżącym i stwierdzenie niespełniania przez niego przesłanki "nieskazitelnego charakteru", mimo braku jakichkolwiek podstaw do wydania tego rodzaju opinii, - art. 163 § 2 u.s.p. poprzez nieprzedstawienie Radzie m.st. Warszawy przed podjęciem przedmiotowej uchwały powodów uznania przez Zespół opiniujący, że skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p., - art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. poprzez mylne przyjęcie przez zespół opiniujący i w konsekwencji Radę m.st. Warszawy, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie, czyli nie jest nieskazitelnego charakteru na podstawie uznania przez członków Zespołu opiniującego, że "nie chcieliby żeby ten kandydat orzekał w ich sprawie", a równocześnie uznanie, iż przesłanka nieskazitelnego charakteru spełniona jest w przypadku kandydatów na ławnika, w stosunku do których policja przedstawiła informacje o prowadzonych w stosunku do tych osób postępowaniach w sprawie popełnionych przez nie wykroczeń drogowych. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że procedura wyboru ławników i niewybrania na ławnika skarżącego odbyła się zgodnie z zasadami wyrażonymi przez Prawo o ustroju sądów powszechnych, w tym i podnoszonym art. 163 § 2 u.s.p., a zaskarżona uchwała była zgodna z prawem. Interes skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą i nie wystąpiły przesłanki, które powodowałyby sprzeczność tego aktu z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. jej art. 182 (skarżący miał możliwość zgłoszenia swojej kandydatury na ławnika i nie został wybrany ławnikiem po przeprowadzeniu całej procedury wyboru ławników przewidzianej przez Prawo o ustroju sądów powszechnych). Zauważa, że spełnienie przez kandydata na ławnika wszystkich przesłanek i posiadanie pozytywnej opinii nie gwarantuje mu, że zostanie wybrany na ławnika. Nie doszło także, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7 i 47 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. (ławnikiem może być osoba, która jest nieskazitelnego charakteru), gdyż zasady opiniowania kandydatów przez Zespół zostały przedstawione radnym na posiedzeniu Rady m.st. Warszawy, a opinia nie była wiążąca dla radnych. Ponadto wskazuje, że kandydatura skarżącego została poddana takiej samej procedurze i według tych samych zasad jak kandydatury pozostałych osób, co do których przeprowadzono głosowanie w dniu 20 października 2011 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zasad dotyczących oceny kandydatów do zawodów prawniczych przenosić do reguł obowiązujących przy wyborze ławników. Podnosi, że jeżeli skarżący powziął wątpliwość, co do zgodności art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. z Konstytucją RP, ma prawo wystąpić z wnioskiem o zwrócenie się przez WSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania braku zgodności z Konstytucją RP wymienionego przepisu, zwłaszcza, że zdaniem tego Sądu, skarżący zarzuca nieprawidłowe stosowanie przez organ powoływanego przepisu. Z przepisu art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. w zw. z art. 162 § 2 pkt 1 i 2 u.s.p. nie wynika, aby nieskazitelność charakteru oznaczała wykluczała podleganie odpowiedzialności administracyjnej, porządkowej. W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, T. W. zaskarżył w całości ww. wyrok a swoją skargę oparł na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 182 Konstytucji RP, tj. naruszenie konstytucyjnego prawa Skarżącego do uczestniczenia w wymiarze sprawiedliwości poprzez niezapewnienie uczciwych wyborów na ławnika zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 158 § 1 pkt 2 i art. 163 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm, dalej jako "Ustawa"), poprzez przyjęcie, że wydanie przez zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy negatywnej opinii o Skarżącym i stwierdzenie niespełnienia przez niego przesłanki "nieskazitelnego charakteru" mimo nieustalenia jakichkolwiek podstaw do wydania tego rodzaju opinii, nie naruszyły interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wydanie przez zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy negatywnej opinii o Skarżącym i stwierdzenie niespełnienia przez niego przesłanki "nieskazitelnego charakteru" określonej w art. 158 § 1 ust. 2 Ustawy, mimo braku jakichkolwiek podstaw do wydania tego rodzaju opinii, w szczególności w sytuacji, gdy przesłanka ta w ogóle nie była badana przez Radę m.st. Warszawy, nie naruszyły interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 47 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że naruszenie konstytucyjnego prawa do ochrony czci i dobrego imienia Skarżącego poprzez wydanie przez zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy opinii, iż Skarżący nie spełnia przesłania określonej w art. 158 § 1 ust. 2 Ustawy, tj. "nie jest nieskazitelnego charakteru" mimo braku jakichkolwiek podstaw do wydania tego rodzaju opinii, nie naruszyły interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 Ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż ocena dokonana przez zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy i w konsekwencji Radę m.st. Warszawy, iż Skarżący nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie, to znaczy nie jest nieskazitelnego charakteru na podstawie uznania przez członków zespołu opiniującego, że "nie chcieliby żeby ten kandydat orzekał w ich sprawie", nie naruszyły interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. - naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z błędną wykładnią art. 163 § 2 Ustawy, poprzez przyjęcie, iż nieprzedstawienie Radzie m.st. Warszawy przed podjęciem przedmiotowej uchwały powodów uznania przez zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy, iż skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 158 § 1 pkt 2 Ustawy, nie naruszyły interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z błędną wykładnią art. 163 § 2 Ustawy, poprzez przyjęcie, iż opinia wydana przez Zespół powołany przez Radę m.st. Warszawy przed podjęciem uchwały nie ma wpływu na treść przedmiotowej uchwały Rady m.st. Warszawy i to bez względu na treść i okoliczności wydania tej opinii, nie naruszyła interesu prawnego Skarżącego w zakresie wyboru do pełnienia funkcji ławnika. naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w niniejszej sprawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zamiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowił podstawę prawną skargi i w konsekwencji zastosowanie do oceny przedmiotowej uchwały Rady m.st. Warszawy przesłanek wynikających z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w tym przede wszystkim warunku istotnego naruszenia prawa (s. 5 i 9 uzasadnienia Wyroku), podczas gdy takie warunki nie wynikają z art. 101 ust. 1 tej ustawy. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji do zawartego w piśmie pełnomocnika Skarżącego z dnia 12 listopada 2012 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, zarzutu naruszenia art. 163 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez nieprzedstawienie Radzie m.st. Warszawy przed podjęciem przedmiotowej uchwały powodów uznania przez zespół opiniujący, iż Skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 158 § 1 pkt 2 Ustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ dotyczy przepisu art. 163 § 2 ww. ustawy który to przepis ma charakter proceduralny i jego naruszenie skutkować musi uznaniem, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji uniemożliwia Skarżącemu polemikę z ustaleniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ponieważ niejasne są powody, dla których Sąd pominął ten zarzut, tym bardziej, że z uzasadnienia wyroku wydaje się wynikać, iż Sąd pierwszej instancji podziela pogląd o konieczności przedstawienia przez zespół powodów, dla których uznano, iż Skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 158 § 1 pkt 2 Ustawy. W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej, opierając się na art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2473/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi T. W. i orzeczenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie pełnomocnik skarżącego oświadcza, że pomoc prawna udzielona przeze niego Skarżącemu w zakresie postępowania w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz polegająca na sporządzeniu i wniesieniu niniejszej skargi kasacyjnej, a także reprezentowaniu Skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie została zapłacona w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 158 § 1 pkt 2 i art. 163 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm. – dalej: "u.s.p."), których wadliwe zastosowanie, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w ocenie kasatora, doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonej uchwały. Zaakcentować należy, że w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Konstytucja RP ustanawia zasadę udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Niewątpliwie przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w u.s.p. Przesłanki, jaki musi spełnić kandydat, by mógł w ogóle kandydować, zostać wybranym na ławnika określa art. 158 § 1 u.s.p., w myśl którego ławnikiem może być wybrany ten, kto: 1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył 30 lat, 4) jest zatrudniony lub zamieszkuje w miejscu kandydowania co najmniej od roku, 5) nie przekroczył 70 lat, 6) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków ławnika, 7) posiada co najmniej wykształcenie średnie. W świetle art. 184 Konstytucji RP istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu (tu: uchwały w sprawie niewybrania skarżącego na stanowisko ławnika sądowego). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją z ustawami ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz z aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 677/12, [w:] CBOSA). Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), według którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę , przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił legalność zaskarżonej uchwały tj. przez pryzmat normy art. 92 ust. 1, a nie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd trafnie bowiem zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując, że jest obowiązany jest do dokonania, w pierwszej kolejności, oceny legitymacji skarżącego. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 uwarunkowana jest posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone niezgodną z prawem uchwałą organu gminy. W niniejszej sprawie Sąd uznał interes prawny skarżącego i rozpoznał merytorycznie skargę na uchwałę. Jak wynika z art. 160 § 1 u.s.p. stanowi, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Zatem organem właściwym w sprawach dotyczących wyboru ławników jest rada gminy. Z kolei w myśl postanowień § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz. U. Nr 121, poz. 693), zgłoszenia kandydatów na ławników dokonuje się na karcie zgłoszenia. Przepisy załącznika do tego rozporządzenia określają szczegółowo, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do karty zgłoszenia. Zgłoszenia kandydatów, które nie spełniają wymogów formalnych określonych w § 2 – 5 rozporządzenia lub które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu określonego w art. 162 § 1 u.s.p., pozostawia się bez biegu, z mocy art. 162 § 10 u.s.p. Kandydaci, których zgłoszenia spełniają wymogi formalne podlegają dalszej ocenie pod względem spełnienia przez nich przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 158 i 159 u.s.p. W tym celu rady gmin zasięgają informacji o kandydatach na ławników od właściwych organów Policji (art. 162 § 9 u.s.p.). Oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym oraz oceny kandydatów pod względem spełniania przez nich ustawowych przesłanek wymienionych w art. 158 i 159 u.s.p. dokonuje zespół, który przed przystąpieniem do wyborów powołuje rada gminy w myśl art. 163 § 2 u.s.p. Zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą; jest powołany ad hoc do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Zwrot normatywny: "powołuje zespół", zawarty w art. 163 § 2 u.s.p., oznacza, że rada, przed przystąpieniem do wyborów ławników, jest zobligowana do powołania zaspołu. Przepis art. 163 § 2 u.s.p. wyraźnie stanowi, że kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Oznacza to, że wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Konstrukcja normatywna art. 163 § 1 u.s.p. zakłada, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają ustawowych wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 u.s.p. Natomiast to radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy opinia wystawiona o konkretnym kandydacie przekonuje ich, co do posiadanych przez kandydata kwalifikacji, czy też stwierdzą, że dana osoba nie może pełnić doniosłej ustrojowo roli w polskim sądownictwie, jaką jest rola ławnika. Ustawodawca wymaga m in. by kandydat na ławnika był nieskazitelnego charakteru (art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p.). Sformułowaniu: "nieskazitelnego charakteru" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego wymagającego wartościowania określonego stanu rzeczy. Użyte w tym zwrocie pojęcie "nieskazitelności" powinno być analizowane w ramach konkretnego systemu wartości umożliwiającego rozróżnienie "skazitelności" od "nieskazitelności". Niewątpliwie zwroty ocenne uzyskują treściowe kontury dopiero w trakcie ustalania treści poszczególnych interesów indywidualnych, kształtowanych na bazie prawa administracyjnego materialnego (por. M. Zdyb, Interes jednostki w sferze luzów normatywnych (pojęcia nieostre), "Annales UMCS", XXXVIII, 1991, s. 354). Zwrot ocenny, będąc zwrotem o charakterze normatywnym, ma oczywiście obiektywną i poznawalną treść, niemniej jednak z uwagi na pozostawanie w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy nie poddaje się abstrakcyjnemu zdefiniowaniu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się w związku z tym, że każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo, w przypadku stosowania zwrotu ocennego, musi być oceną jednostkową i sytuacyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt III PK 83/04, OSNP 2006, nr 1-2, poz. 1). Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 7 i 47 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. poprzez ich niezastosowanie. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 47 Konstytucji RP (prawa do prywatności) w powiązaniu z art. 158 § 1 pkt 2 u.s.p. Prawo do prywatności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 47 Konstytucji RP). Zapewnia ono każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. W stanie faktycznym sprawy istota rozważań w zakresie ochrony prawa do prywatności skarżącego, jako dobra osobistego sprowadziła się do możliwości ograniczenia ochrony tego prawa, w sposób nie naruszający jego istoty. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok i z 13 lipca 2004 r. K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z 20 kwietnia 2001 r. I CSK 500/10, OSNC 2012, Nr 2, poz. 19) dopuszczono możliwość ingerencji w prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, wyłączając zatem możliwość uznania tych działań za bezprawne. Ocena w tych sprawach będzie z natury rzeczy zrelatywizowana do istniejących, konkretnych okoliczności i uwarunkowań. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że także ochrona prywatności osób kandydujących na funkcje publiczne jest ograniczona, a granicą tego ograniczenia tą jest m. in. to, czy informacje o osobie, mają relewantny związek z funkcją publiczną, do której aspirują. Poczynione rozważania wskazują, wbrew zarzutom skargi, że Sąd pierwszej instancji zastosował normy właściwe prawa materialnego i formalnego i zasadnie stwierdził, że uchwała Rady Miasta St. Warszawy z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyboru ławników, jest zgodna z prawem. Kandydatura skarżącego na ławnika do orzekania w Sądzie Okręgowym w Warszawie, Sądzie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych została zaopiniowana przez Zespół pod kątem spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Podczas obrad była możliwość dyskusji, co do zasad opiniowania poszczególnych kandydatur, co oznaczało, że mogli radni żądać doprecyzowania opinii dotyczącej skarżącego także w zakresie "nieskazitelności charakteru". Głosowanie nad kandydaturami było tajne. Na skarżącego oddano 10 głosów, co świadczy o swobodzie decyzyjnej rady i w istocie niekierowaniem się opinią zespołu, gdyż tych 10 radnych uznało kandydaturę skarżącego na ławnika za odpowiednią. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika, ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.